Fundusz sołecki a powódź
W związku z powodzią pojawiło się wiele pytań dotyczących tego, czy środki z funduszu sołeckiego można przeznaczyć na usuwanie skutków klęski żywiołowej.
Czy z funduszu sołeckiego po złożeniu wniosku, w roku budżetowym w którym fundusz jest realizowany, możliwe jest przeniesienie części środków na usuwanie skutków klęski żywiołowej? We wniosku takich zapisów nie było a przedsięwzięcia jeszcze nie zostały zrealizowane a mieszkańcy chcą część z tych pieniędzy przeznaczyć na usuwanie skutków klęski żywiołowej.
Czy pozostała zaoszczędzona kwota środków może zostać wydana na usuwanie skutków klęski żywiołowej? Przedsięwzięcia zgłoszone do realizacji w gminie zostały zrealizowane a zaoszczędzono ok. 2 tys. złotych, które to mieszkańcy chcieliby przeznaczyć na usuwanie skutków klęski.
Kolejny problem dotyczy tego, czy środki przekazane na usuwanie skutków klęski żywiołowej, muszą być wydane na usuwanie skutków klęski na terenie danego sołectwa, czy mogą być przeznaczone na usuwanie skutków klęski na terenie innego sołectwa?
Na koniec jeszcze pozostaje pytanie, czy z funduszu sołeckiego mieszkańcy mogą przeznaczyć część środków na usuwanie skutków klęski żywiołowej w innej gminie.
Kwestia trybu przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na usuwanie skutków klęski żywiołowej w oparciu o art. 1 ust. 4 ustawy o funduszu sołeckim jest jednym z trudniejszych problemów interpretacyjnych w instytucji funduszu sołeckiego. Na taką ocenę wpływa przede wszystkim fakt, że ustawodawca nie zawarł żadnych wskazówek co do sposobu przeznaczenia środków funduszu na ten cel, ustanawiając jedynie przepis przewidujący taką możliwość. Rzutuje to istotnie na poniższe rozważania, prowadząc do wniosku, iż bez interwencji ustawodawcy w treść ustawy nie da się wyinterpretować jednoznacznego, pozbawionego wątpliwości stosowania tego przepisu.
Sformułowany w ustawie o funduszu sołeckim tryb zgłaszania przez sołectwa wniosków o przeznaczenie funduszu w roku poprzedzającym rok wydatkowania środków jest jedynym określonym wprost trybem wyrażania przez sołectwo woli co do realizowanego zadania. Jednakże odnosząc się do problemów zaprezentowanych w pytaniach należy bez większych wątpliwości przyjąć twierdzenie, że taki sposób przeznaczania środków funduszu na usuwanie skutków klęski żywiołowej jest zupełnie nieadekwatny. Wynika to przede wszystkim ze względów funkcjonalnych. Trudno bowiem zakładać, aby planowanie sfinansowania działań w celu usunięcia skutków gwałtownych zjawisk, już zaistniałych, przesuwać na kolejny rok budżetowy. Na przykład, bezsensowne byłoby stosowanie trybu wnioskowania we wrześniu 2010 r. o przeznaczenie środków funduszu sołeckiego na naprawę drogi zniszczonej powodzią w maju 2010 r., jeżeli ten wydatek mógłby być poniesiony dopiero w 2011 roku.
Literalne brzmienie przepisów ustawy również wskazuje, że procesu określania przeznaczenia środków na usuwanie skutków klęski żywiołowej nie można przeprowadzić analogicznie jak w „normalnym” trybie wynikającym z art. 4 ustawy o funduszu sołeckim. Należy w szczególności zwrócić uwagę, że ustawa w art. 1 ust. 3 i 4 używa odmiennych zwrotów na określenie przedmiotu finansowania z funduszu sołeckiego:
– przedsięwzięcie zgłoszone we wniosku (art. 1 ust. 3),
– działania (art. 1 ust. 4).
Z art. 1 ust. 4 nie wynika, aby działania miały być zgłaszane we wniosku, co wskazuje, iż na ten cel środki funduszu sołeckiego mogą być wydatkowane w sposób niejako „doraźny”. O tym, że działania te nie mogą wynikać z wniosku świadczą także przepisy art. 4 ust. 3 i ust. 7 ustawy. Pierwszy z nich stanowi, że wniosek winien określać „przedsięwzięcia” przewidziane do realizacji, drugi zaś, że podstawę odrzucenia wniosku przez radę gminy na etapie uchwalania budżetu stanowi jedynie niezgodność zamierzonych zadań z art. 1 ust. 3 ustawy (a nie z art. 1 ust. 4).
Zarówno z literalnego brzmienia ustawy, jak i uwarunkowań funkcjonalnych wynika zatem, że na działania w celu usunięcia skutków klęski żywiołowej środki funduszu sołeckiego mogą być przeznaczone w trybie odrębnym od opisanego w ustawie, przy czym ustawodawca nie podał żadnych wskazówek, w jaki sposób miałoby to nastąpić. Niewątpliwie jednak, dla zachowania sensu tej regulacji, przeznaczenie środków na te działania musiałoby odbyć się niezwłocznie po wystąpieniu skutków zdarzenia o charakterze klęski żywiołowej.
Poszukując hipotetycznych rozwiązań tego problemu należy po pierwsze zwrócić uwagę, że rozważanie możliwości wydatkowania jakichkolwiek środków w trybie art. 1 ust. 4 będzie mogło dotyczyć środków tylko tych sołectw, dla których został utworzony fundusz na podstawie złożonych rok wcześniej wniosków (przyjęto do realizacji przedsięwzięcia) i środki te jeszcze nie zostały wydatkowane (lub nie wydatkowano całości środków). Niemożliwe w żaden sposób będzie bowiem wydatkowanie jakichkolwiek środków w trybie art. 1 ust. 4, jeżeli wydatki w ramach funduszu nie zostały przewidziane w budżecie (nie został złożony wniosek) lub też były wyodrębnione, lecz przedsięwzięcie zostało już sfinansowane.
Tylko przy zaistnieniu przedstawionych wyżej warunków można rozważać tryb przeznaczenia środków funduszu na usuwanie skutków klęski żywiołowej w roku wykonywania budżetu przewidującego wydatki w ramach funduszu sołeckiego. Poszukując możliwości zastosowania przepisu art. 1 ust. 4 w praktyce można rozważać dwie drogi określenia przeznaczenia środków na ten cel:
– uchwalenie przez zebranie wiejskie potrzeby sfinansowania działań skierowanych na usunięcie skutków klęski żywiołowej,
– zmianę w budżecie dokonaną przez wójta (burmistrza) w związku z wystąpieniem zjawiska o cechach klęski żywiołowej, bez wyrażania w tym zakresie woli przez sołectwo.
Odnosząc się najpierw do drugiej ewentualności należy wskazać, że jako podstawa zmiany przeznaczenia środków przez wójta (burmistrza) może być wykorzystana kompetencja z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Zgodnie z tymi przepisami, w czasie stanu klęski żywiołowej właściwy miejscowo wójt (burmistrz) kieruje działaniami prowadzonymi na obszarze gminy w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. W zakresie tych działań wójt (burmistrz) posiada m.in. prawo wydawania poleceń wiążących organom jednostek pomocniczych (sołectw). Ustalając znaczenie art. 1 ust. 4, przy uwzględnieniu funkcjonalnych wymagań dla ewentualnego wydatkowania na te działania środków funduszu sołeckiego, można wówczas przyjąć, że wójt (burmistrz) może samodzielnie dokonać zmiany przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w czasie stanu klęski żywiołowej i wydatkować je na działania związane z usuwaniem skutków klęski. Słabością tego rozwiązania jest jednak powiązanie kompetencji wójta (burmistrza) z okolicznością wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, który to stan np. nie został formalnie wprowadzony w związku z tegoroczną powodzią, mimo istnienia przesłanek ku temu. Z pewnością nie można zaś stwierdzić, że wobec braku formalnego stanu klęski żywiołowej organy gminy mogą wbrew woli sołectwa zmieniać przeznaczenie środków funduszu zawarte we wniosku.
Ustawa nie zawiera żadnych wskazówek co do sposobu podjęcia decyzji o przeznaczeniu środków funduszu na usuwanie skutków klęski żywiołowej przez sołectwo (zebranie wiejskie) w trakcie roku. Z istoty instytucji funduszu sołeckiego nie wynika, aby sołectwo mogło skutecznie wpłynąć na postanowienia budżetu w trakcie roku budżetowego (roku wydatkowania środków), ani w „normalnym” trybie, ani w czasie klęski żywiołowej. Możliwość taka – jako istotny wyjątek od zasad wprowadzania zmian w budżecie – nie może być domniemywana.
Wydaje się więc, że najbezpieczniejsze będzie przeznaczenie pozostających jeszcze w budżecie, niewydatkowanych środków funduszu sołeckiego na usuwanie skutków klęski żywiołowej w sposób „nieformalny”, tj. poprzez zaniechanie realizacji dotychczasowych przedsięwzięć zgodnie z wolą zebrania wiejskiego i przeznaczenie środków z budżetu w kwocie dotychczas niewydatkowanego funduszu na usuwanie skutków klęski żywiołowej. Zmiana ta nie wymaga wprowadzania modyfikacji w załączniku do uchwały budżetowej dotyczącym przeznaczenia środków funduszu na przedsięwzięcia zgłoszone we wnioskach w „normalnym” trybie. Taki „nieformalny” sposób zrealizowania woli sołectwa co do przeznaczenia środków na usuwanie skutków klęski żywiołowej ma tę podstawową zaletę, że nie spowoduje później problemów w zakresie oceny zgłaszania bądź niezgłaszania tych wydatków (innych przecież niż wynikające z wniosku złożonego w trybie ustawy) do częściowego zwrotu z budżetu państwa – wydatki wykonane „w ramach funduszu” nie wystąpią. Wyrażenie przez sołectwo woli przeznaczenia środków na usunięcie skutków klęski żywiołowej będzie stanowić podstawę dla wójta do zaniechania realizacji przedsięwzięć zgłoszonych we wniosku. Ta wola może dotyczyć również kwoty „zaoszczędzonej” na realizacji przedsięwzięć już wykonanych. Na tle ustawy o funduszu sołeckim oraz ustawy o finansach publicznych nie można jednak przyjąć, że uchwała zebrania wiejskiego w tej sprawie bezwzględnie zobowiązuje organy gminy do dokonania zmian w budżecie.
Jako że wola zebrania wiejskiego co do przeznaczenia środków na usuwanie skutków klęski żywiołowej, a nie na wykonanie przedsięwzięć zgłoszonych we wnioskach złożonych w trybie art. 4 ustawy nie będzie formalnie stanowiła zmiany przeznaczenia funduszu sołeckiego, a tylko wskazanie na taką potrzebę mieszkańców, wydatki będą mogły być przez organy gminy zaplanowane w budżecie z pominięciem obostrzeń wynikających z ustawy o funduszu sołeckim. W szczególności:
– będą mogły dotyczyć usuwania skutków klęski na terenie innego sołectwa,
– będą mogły zostać przekazane na podstawie uchwały rady jako pomoc finansowa dla innej gminy.
Jak więc widać, brak szczegółowych regulacji co do przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na usuwanie skutków klęski żywiołowej praktycznie uniemożliwia „bezpieczne” dokonanie zmiany. Wydatkowanie środków zgodnie z wolą sołectwa na ten cel jest oczywiście możliwe – co wyżej wskazano – jednakże będzie to raczej wydatkowanie kwot środków uprzednio ujętych na finansowanie przedsięwzięć zgłoszonych we wnioskach sołectw w trybie ustawy o funduszu sołeckim, a nie „wydatkowanie funduszu sołeckiego”. Co najważniejsze – wola sołectwa zostanie zrealizowana w granicach kwot przypadających im środków.
Jak wskazywałem we wcześniejszych publikacjach, tak i w przypadku usuwania skutków klęski żywiołowej, podstawowy problem rodzi ocena wydatków jako wykonanych „w ramach funduszu sołeckiego”. Brak szczegółowych regulacji uzasadniających wystąpienie przez gminę o zwrot części wydatków z budżetu państwa zawsze rodzi potencjalne zagrożenie zarzutu nienależnego otrzymania dotacji z budżetu państwa. Zatem najbezpieczniejsze jest, aby wszelkie wydatki na cele inne niż wynikające z wniosków sołectw złożonych w trybie art. 4 ustawy nie były traktowane w budżecie i sprawozdawczości jako „wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego”.