Glosa do wyroku WSA w Poznaniu (II SA/Po 686/13)

Przedstawiamy glosę autorstwa dr Kazimierza Bandarzewskiego z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 686/13). Omawiany wyrok ma zasadnicze znaczenie praktyczne m.in. dla określenia granic swobody kształtowania treści statutów przez gminy.

Glosa dostępna jest TUTAJ.

Jak wskazuje autor, komentowany wyrok WSA w Poznaniu wskazuje granice swobody kształtowania przez organy gminy treści statutów odnośnie tworzenia jednostek pomocniczych gminy. Wyrok WSA w Poznaniu dotyczył możliwości tworzenia sołectw w mieście Jarocin. Jedna z tez wyroku stwierdzała, że sołectwa mogą być powoływane na obszarach o charakterze wiejskim.
Dr Bandarzewski wskazuje m.in. iż

w obecnie obowiązującym systemie prawnym samorządu terytorialnego nie ma podstaw prawnych do zakazania radzie gminy tworzenia jednostek pomocniczych nazywanych sołectwami na terenie gmin miejskich lub miast i to niezależnie od charakteru zabudowy lub podstawowego zajęcia zawodowego mieszkańców takich terenów.

Rozważając trafność wyroku autor zwraca uwagę, iż trudno zgodzić się z podstawową tezą glosowanego wyroku, jakoby tworzenie jednostek pomocniczych nazwanych sołectwami możliwe było tylko na obszarach o charakterze wiejskim, niezależnie od tego, czy taki obszar znajduje się na terenie miejscowości nie mającej statusu miasta, czy w mieście.

Zdaniem dr Bandarzewskiego

nie ma żadnych podstaw prawnych do wiążącego wskazania dla organów samorządu gminnego, jakie nazwy jednostek pomocniczych mogą być tworzone na obszarach gmin w zależności od charakteru zabudowy lub podstawowych zajęć mieszkańców. Podstawowe znaczenie ma w tym zakresie art. 5 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina może tworzyć jednostki pomocnicze takie jak sołectwa, osiedla, dzielnice i inne. […] Nie ma żadnych podstaw prawnych aby twierdzić, że jednostka pomocnicza o nazwie sołectwo może być utworzona tylko na obszarze, który wykazuje cechy zabudowy wiejskiej.

W glosie autor rozpatruje również na szerszy kontekst rozpatrywanego wyroku: przepis, regulujący nazwy organów sołectwa (sołtys jako organ wykonawczy, zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy i rada sołecka jako organ pomocniczy sołtysa) nie oznacza, że dotyczą one tylko obszarów o charakterze wiejskim lub rolniczym. Czy zebranie wiejskie to synonim zebrania rolników? […] Należy przy tym wskazać, że charakter zabudowy wiejskiej coraz bardziej upodabnia się do zabudowy jednorodzinnej na obszarach miast, a powszechnie znanym jest trend zachodzący już od dłuższego czasu, polegający na przemianach urbanistycznych w wielu miejscowościach nie mających statusu miasta. W glosie rozpatrzone zostały szczegółowo tezy uzasadnienia przedstawione przez WSA w Poznaniu. Jak wskazuje autor, niektóre z nich wydają się niezwykle trudne do zastosowania, tak jak np. przyporządkowanie poszczególnej kategorii jednostek pomocniczych charakterowi zajęć osób, zamieszkujących daną jednostkę pomocniczą. Zapraszamy do zapoznania się z treścią glosy.

Opis sprawy

Rada Miejska w Jarocinie

W lutym 2013 r. Rada Miejska w Jarocinie zniosła niektóre z jednostek pomocniczych gminy – osiedli, zaś na ich miejsce powołała jednostki pomocnicze o nazwie sołectw. Proces znoszenia osiedli i powoływania na ich miejsce nowych jednostek pomocniczych – sołectw, poprzedzony został konsultacjami społecznymi. Wyniki konsultacji społecznych dostępne są TUTAJ.

Uchwała o zniesieniu jednostki pomocniczej gminy Jarocin – Osiedle Nr 7 „Bogusław” dostępna jest TUTAJ.

Uchwała o utworzeniu jednostki pomocniczej gminy Jarocin – „Sołectwo Bogusław” dostępna jest TUTAJ.

Pozostałe uchwały dostępne są w BIP Jarocina TUTAJ.

Wojewoda Wielkopolski

W kwietniu 2013 r. Wojewoda Wielkopolski wydał rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające nieważność sześciu uchwał Rady Miasta Jarocina, argumentując m.in. że regulacje prawne uzasadniają stanowisko, że wolą ustawodawcy sołectwa – jako jednostki pomocnicze mają charakter wiejski i tworzone są dla objęcia określonej terytorialnie społeczności lokalnej na terenach nie mających statusu miasta.

Rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające nieważność uchwały Rady Miejskiej Jarocina w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej o nazwie Sołectwo „Bogusław” Gminy Jarocin dostępne jest TUTAJ.

Rada Miejska Jarocina skierowała odwołanie od ww. rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu.

Skarga Rady Miejskiej Jarocina na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej o nazwie Sołectwo „Bogusław” Gminy Jarocin dostępna jest TUTAJ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

16 sierpnia 2013 r. WSA w Poznaniu wydał wyroki uchylające rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego. Uzasadnienie wyroku nasuwa liczne pytania, co skłoniło Zarząd Sieci Obywatelskiej – Watchdog Polska do zamówienia powyższej glosy do wyroku Sądu.

Wyrok WSA w Poznaniu (sygn.. II SA/Po 686/13) dostępny jest TUTAJ.

Pozostałe wyroki noszą sygnatury: II SA/Po 681/13, II SA/Po 682/13, II SA/Po 683/13, II SA/Po 685/13 oraz II SA/Po 686/13 i dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych TUTAJ.

Naczelny Sąd Administracyjny

23 października 2013 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ww. wyrok WSA w Poznaniu. O dalszym przebiegu sprawy będziemy informować na bieżąco.

Informacje uzupełniające:

– W kontekście rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego dostępna jest odpowiedź Ministra Administracji i Cyfryzacji (MAiC) z czerwca 2013 r. na interpelację poselską z maja 2013 r. dot. przekształcania dzielnic miast w sołectwa. Ministerstwo powtórzyło stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, że w miastach niezależnie od ich wielkości nie ma prawnej możliwości utworzenia jednostki pomocniczej, jaką jest sołectwo. Interpelację poselską wraz z odpowiedzią MAiC załączamy TUTAJ.

– Wydział Prawny Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego informował pismem z dnia 2 października 2013 r. (znak KN-I.4131.1.244.2013.8), iż Wojewoda Wielkopolski nie wniósł skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wyroki WSA w Poznaniu. Na marginesie należy nadmienić, iż powyższe pismo Wojewody zawiera błędną wykładnię przepisów Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo dostępne jest TUTAJ.

POBIERZ PLIK: Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 686/13

Pytanie:

Czy sołectwo musi mieć osobną księgowość, jeśli otrzyma mienie w zarząd, podobnie jak np. instytucja kultury czy szkoła? Sołectwo chciałoby otrzymać w zarząd mienie znajdujące się na jego terenie. Władze gminy warunkują to założeniem przez sołectwo osobnej księgowości.

Odpowiedź:

Sołectwo nie musi, a nawet nie może mieć „osobnej księgowości” w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości. Nie jest bowiem podmiotem, który może występować w obrocie prawnym. Jeżeli władzom gminy potrzebne są dane dotyczące dochodów i wydatków związanych z mieniem przekazanym sołectwu, mogą je ewidencjonować pozaksięgowo. Z tego typu danych nie sporządza się też żadnej sprawozdawczości określonej przepisami prawa, która wymuszałaby czerpanie danych z ksiąg rachunkowych.

Co do zamiaru sołectwa dotyczącego „otrzymania w zarząd” mienia znajdującego się na terenie sołectwa należy mieć na uwadze wskazania poczynione w odpowiedzi na poprzednie pytanie (dostępne tutaj). Otrzymanie w „zarząd” mienia nie jest równoznaczne z możliwością samodzielnego dysponowania nim, zawierania umów cywilnoprawnych w imieniu gminy z pominięciem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także gromadzenia i wydatkowania przez sołectwo – poza budżetem gminy – środków pochodzących z gospodarowania tym mieniem.

Przedstawiamy publikację Wojciecha Lachiewicza Gospodarka finansowa sołectw na podstawie ustawy o funduszu sołeckim oraz w ramach ustaleń statutu gminy i statutu sołectwa.

Jeśli interesujesz się finansami swojego sołectwa, jeśli chcesz wiedzieć jaki jest udział sołectwa w decydowaniu o wydatkach budżetu gminy, jeśli zastanawiasz się nad poprawnym ujęciem pomysłów mieszkańców we wniosku o fundusz sołecki – zapraszamy do lektury.

Wojciech Lachiewicz wybitny specjalista z dziedziny finansów publicznych, radca prawny, członek Kolegium RIO w Krakowie i wykładowca akademicki, omawia kwestie gospodarki finansowej sołectw na podstawie ustawy o funduszu sołeckim oraz w ramach ustaleń statutu gminy i statutu sołectwa. Publikacja zawiera również analizę wybranych orzeczeń sądowych dotyczących funduszu sołeckiego, a także wybór przepisów prawnych.

Dziękujemy autorowi za wyrażenie zgody na udostępnienie publikacji na stronie funduszesoleckie.pl. Publikacja jest bezpłatna. W postaci załącznika można pobrać ją TUTAJ lub po kliknięciu obrazka:

Spis treści znajduje się TUTAJ oraz niżej:

Pytanie:

Co zrobić w sytuacji, kiedy w gminie obowiązuje strategia rozwoju uchwalona kilkanaście lat temu, a przedsięwzięcia nie do końca wpisują się w zadania określone w strategii? Wynika to przede wszystkim z tego, że strategia nie była aktualizowana.

Przedsięwzięcia zgłaszane przez mieszkańców na zebraniu wiejskim są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia, może jednak występić problem zgodności ze strategią – przed laty, na etapie jej opracowywania, były inne oczekiwania.

Odpowiedź:

Po pierwsze należy wskazać, że warunek zgodności przedsięwzięcia ze strategią rozwoju gminy nie oznacza, iż przedsięwzięcie musi mieć swoje uzasadnienie m.in. w tym dokumencie albo z niego wynikać. Spełnienie tego warunku polega na tym, że zadanie nie jest sprzeczne z jakimikolwiek dokumentami strategicznymi obowiązującymi na terenie gminy (zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o funduszu sołeckim). Stopnień ogólności założeń przyjmowanych w strategiach, a także „drobny” charakter przedsięwzięć sołeckich, nakazują wątpić, aby przedsięwzięcie sołectwa mogło być sprzeczne z założeniami dokumentu strategii.

Jeżeli jednak taka sytuacja by wystąpiła, wówczas przed złożeniem wniosku należałoby zwrócić się o wprowadzenie odpowiednich zmian w strategii lub wręcz o jej uchylenie (o ile była formalnie przyjęta przez organy gminy). Należy bowiem mieć na uwadze, że żadne przepisy prawa nie wymagają posiadania strategii rozwoju gminy, zaś jej brak nie jest przeszkodą w ocenie zgodności wniosków sołectw z przepisem art. 1 ust. 3 ustawy (brak strategii = brak możliwości zarzucenia sprzeczności z tym dokumentem).

Pytanie:

Wójt Gminy w zarządzeniu nr III/14/2012 z dnia 7 maja 2012 r. w § 3. stwierdził: „Warunkiem przyznania na rok 2013 środków z funduszu sołeckiego jest złożenie do dnia 30 września 2012 r. przez sołectwo do wójta wniosku, według wzoru stanowiącego Załącznik Nr 2 do niniejszego Zarządzenia.” Czy wniosek o fundusz sołecki można złożyć w innej formie spełniającej wymogi określone w ustawie o funduszu sołeckim, nie korzystając z wzoru określonego przez wójta? Czy zarządzenie wójta jest dla mieszkańców gminy wiążące, szczególnie w części zobowiązującej „sołtysów do przedłożenia półrocznych sprawozdań z realizacji poszczególnych zadań” (§ 7. ust. 1 zarządzenia wójta gminy Stare Czarnowo)?

Odpowiedź:

Ustawa o funduszu sołeckim nie zawiera żadnej delegacji dla wójta gminy do określania jedynych obowiązujących na terenie gminy wzorów wniosków w sprawie określenia przeznaczenia funduszu sołeckiego, jak również innych dokumentów związanych z przeprowadzeniem procedury wykorzystania funduszu. Nie oznacza to wszakże, że podjęcie zarządzenia mającego w jakiś sposób ujednolicić dokumentację postępowania (zwłaszcza jeżeli ma stanowić pomoc dla sołectw czy zapewnić przejrzystość postępowania) jest sprzeczne z prawem. Należy jednak podkreślić, że wobec braku umocowania ustawowego dla określania wzorów dokumentów, wójt nie może odrzucić wniosku zgodnego z przepisami art. 4 ust. 1-4 ustawy o funduszu sołeckim tylko dlatego, że został złożony w formie innej niż wzór określony zarządzeniem wójta. Prawidłowy w świetle przepisów ustawy wniosek powinien zawierać wymagane ustawą dane. Sprawą nie będącą przedmiotem regulacji ustawy jest jego forma.

Podobnie należy ocenić wskazany w pytaniu „obowiązek” nałożony zarządzeniem na sołtysów w zakresie przedkładania sprawozdań z realizacji poszczególnych zadań. Działający społecznie sołtys nie jest podwładnym wójta, ani osobą zatrudnioną przez wójta (kierownika jednostki organizacyjnej) w celu realizacji zadań gminy. Statut sołectwa może co prawda zawierać postanowienia odnoszące się do zasad i trybu współpracy sołtysów z organami gminy (w tym wspomagania realizacji zadań gminy), jednakże organy gminy nie mają realnych możliwości wyciągnięcia prawnych konsekwencji wobec sołtysa czy społeczności sołectwa z tytułu niepodejmowania współpracy w takiej czy innej formie. W żadnym wypadku konsekwencje takie nie mogłyby zaś dotyczyć realizacji funduszu sołeckiego – ustawa nie uprawnia organów gminy do regulowania takich kwestii, czy uzależniania od nich realizacji zgłoszonych przedsięwzięć.

Przywołane zarządzenie wójta należy ocenić jako akt zmierzający do ujednolicenia postępowania oraz monitorowania realizacji przedsięwzięć w ramach funduszu sołeckiego, aczkolwiek wobec braku umocowania ustawowego i statusu stanowiska sołtysa nie można przyjąć, że pominięcie przez sołtysa tych zasad może skutkować jakimikolwiek negatywnymi konsekwencjami prawnymi dla sołectwa w zakresie określenia przeznaczenia czy wydatkowania funduszu sołeckiego.

Prezentujemy rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody mazowieckiego stwierdzające, iż wyłącznie mieszkańcy obecni na zebraniu wiejskim mają prawo wyboru sołtysa. Nie ma takiego prawa wójt – zaś przyznanie mu go przez radę gminy stanowi naruszenie prawa. Uchwała rady gminy traktująca, iż w związku z dwukrotnym niedokonaniem wyboru Sołtysa przez zebranie wiejskie Sołectwa Budzyno Bolki, wyraża się zgodę na dokonanie wyboru Sołtysa przez Wójta Gminy jest nieważna.

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody mazowieckiego nr 4131.36.2011

W dniu 4 sierpnia 2011 r. Rada Gminy Czerwonka podjęła uchwałę Nr VIII/64/2011 w sprawie wyrażenia zgody na wybór sołtysa [przez Wójta Gminy].  […] W toku kontroli legalności uchwały  Nr VIII/64/2011 organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządze gminnym (dalej u.s.g).

W § 1 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła: „w związku z dwukrotnym niedokonaniem wyboru Sołtysa przez zebranie wiejskie Sołectwa Budzynowo Bolki, wyraża się zgodę na dokonanie wyboru Sołtysa przez Wójta Gminy”.

Art. 36 ust. 2 u.s.g, wskazuje, że „Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania”.

Z powyższego wynika, że wybór sołtysa został jednoznacznie przypisany zebraniu wiejskiemu. Sołtysa i radę sołectą wybierają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. […]

Opisane wyżej przesłanki istotnego naruszenia prawa w pełni uzasadniają stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Podsumowując: nikt nie może zastąpić mieszkańców w wyborze sołtysa czy rady sołeckiej.

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody mazowieckiego nr 4131.36.2011 z dnia 2 września 2011 r. dostępne jest tutaj.

Uchwała Nr VIII/64/2011 Rady Gminy Czerwonka z dnia 4 sierpnia 2011 r. dostępna jest tutaj.

Statut Gminy Czerwonka dostępny jest tutaj.

Wymagania co do liczby osób obecnych na zebraniu wiejskim, tego ilu mieszkańców musi być obecnych do podjęcia wiążącej uchwały i co się dzieje gdy takiej większości nie ma, reguluje statut sołectwa. Proszę więc uważnie przeczytać statut sołectwa.

Statuty gmin regulują powoływanie (bądź likwidowanie) jednostek pomocniczych gminy. Mieszkańcy Chruścielowa i Gniewkowic opowiedzieli się za wyodrębnieniem w gminie Kietrz nowego sołectwa: Gniewkowic. Teraz decyzja należy do radnych, którzy powinni wziąć pod uwagę głos obywateli.

Temat rozdziału sołectwa wśród mieszkańców Chruścielowa emocji nie budzi, mieszkańcom Gniewkowic na rozdziale zależało – dzięki niezależności otrzymają pieniądze z funduszu sołeckiego, choć będzie to niewielka kwota – rocznie oscyluje wokół 1000 zł informuje Radio Vanessa FM.

Informacja Radia Vanessa FM opublikowana 27 września 2011 r. dostępna jest tutaj.

27 września redakcja TVP Białystok przypomniała widzom o upływającym za kilka dni terminie złożenia wniosków o fundusz sołecki, informując również, iż w 2011 roku 42 rad gmin dały mieszkańcom możliwość decydowania o środkach z funduszu sołeckiego na 2012 rok. W 2009 roku 47 rad gmin województwa podlaskiego opowiedziało się za funduszem sołeckim, zaś w 2010 roku było to 41 rad gmin. O czym informowaliśmy tutaj.

Gdzie w bieżącym roku będą realizowane przedsięwzięcia z funduszu sołeckiego? Jakie gminy zdecydowały się w 2010 roku na wyodrębnienie funduszu? Które rady gmin opowiedziały się przeciw? Gdzie radni złamali prawo i nie podjęli żadnej decyzji? Można to sprawdzić na mapie, znajdującej się tutaj.

Mapa powstała w oparciu o dane Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, udostępnione SLLGO na wniosek o informację publiczną. Informacja TVP Białystok znajduje się tutaj.

Zapraszamy do lektury wyboru artykułów dotyczących funduszu sołeckiego, znajdującego się w dziale PRZEGLĄD PRASY.

Czy można przyspieszyć wybory sołtysa i rady sołeckiej ze względu na fundusz sołecki?

Reporterzy Informacji Lubuskich (TVP Gorzów Wielkopolski) informują:

Zamieszanie w wyborach sołtysów i członków rad sołeckich w gminie Santok. Z powodu niezgodności ze statutem wybory w czterech sołectwach zostały odwołane. […] Burmistrz decyzję gminy o próbie przyspieszenia wyborów tłumaczy terminami. Do końca września musi zostać podjęta uchwała o funduszu sołeckim. Nowe terminy wyborów mieszkańcy sołectw gminy Santok poznają w przyszłym tygodniu.

Z informacji prasowej wynika, że powiadamiając mieszkańców o terminie wyborów sołtysów i rad sołeckich burmistrz gminy Santok działał niezgodnie z zapisami statutów poszczególnych sołectw. Motywacją okazała się konieczność uchwalenia przez mieszkańców sołectwa obecnych na zebraniu wiejskim wniosku o fundusz sołecki.

Ogłoszenie terminów zebrań wiejskich, na których miały się odbyć wybory sołtysów i rad sołeckich, 5 dni wcześniej jest sprzeczne ze statutami sołectw gminy Santok, które rada gminy przyjęła w kwietniu 2011 roku. Statut sołectwa Mąkoszyce traktuje:

§ 13. 1. Zebranie wiejskie po wyborach do Rad Gmin nowej kadencji, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej zwołuje Wójt, określając miejsce, dzień i godzinę zebrania.

2. Obwieszczenie Wójta w powyższej sprawie, podaje się do wiadomości mieszkańców sołectwa co najmniej na 7 dni przed wyznaczoną datą zebrania.

Motywacja decyzji wójta/burmistrza/prezydenta miasta o zwołaniu zebrania wiejskiego i poinformowania o nim w terminie krótszym niż wymieniony w statutcie sołectwa nie ma znaczenia – termin musi być wyznaczony poprawnie, aby wybory były ważne. Powstaje pytanie co zrobić, gdy nie ma sołtysa a mieszkańcy chcą złożyć wniosek o fundusz sołecki?

Pytania i odpowiedzi:

Co zrobić gdy sołtysa nie ma, a zebranie wiejskie przegłosuje uchwałę o wniosku sołectwa o realizację przedsięwzięcia ze środków z funduszu sołeckiego?

– Odpowiedź dostępna jest tutaj.

Co zrobić gdy w statucie jest zapisane, że sołtys przewodniczy zebraniu i nie ma zapisu o powołaniu innej osoby na przewodniczącego, a sołtys nie bierze udziału w zebraniu?

– Odpowiedź dostępna jest tutaj.

Komu wójt przekazuje informację o wysokości środków na fundusz sołecki, gdy nie ma sołtysa? 

– Odpowiedź dostępna jest tutaj.

Jak wygląda procedura wyboru sołtysa i rady sołeckiej? 

– Odpowiedź dostępna jest tutaj.

Materiały źródłowe:

Co dalej z wyborami? Materiał reporterów Informacji Lubuskich z 29 sierpnia 2011 r. dostępny jest tutaj.

Statut gminy Santok dostępny jest tutaj.

Statut sołectwa Mąkoszyce dostępny jest tutaj.