Jak wygląda wdrażanie mechanizmu funduszy sołeckich w gminach?

Instytut Spraw Publicznych opublikował raport Prawo a partycypacja publiczna. Bilans monitoringu 2011.

Prawo a partycypacja publiczna

W kwietniu 2012 r. Instytut Spraw Publicznych (ISP) opublikował raport Prawo a partycypacja publiczna. Bilans monitoringu 2011 pod redakcją Pauliny Sobiesiak-Penszko. Raport dostępny jest tutaj.

Paulina Sobiesiak-Penszko jest również autorką rozdziału Partycypacja publiczna w sołectwach, czyli o mechanizmie funduszy sołeckich – studia przypadku.

Statystyka funduszu sołeckiego

Raport ISP w części dotyczącej funduszu sołeckiego zawiera m.in. statystyczne podsumowanie trzyletniego procesu podejmowania uchwał o wyodrębnianiu funduszu sołeckiego. Paulina Sobiesiak wraz ze współpracownikami zweryfikowała pod względem formalnym dane o tworzeniu funduszu sołeckiego gromadzone rokrocznie przez KRRIO i udostępniane przez MSWiA/MAiC, korygując ogólną liczbę gmin wobec których obliczano procent wyodrębniania funduszu sołeckiego o gminy, w których w ogóle nie ma sołectw, a zatem nie ma możliwości podejmowania uchwał odnośnie funduszu sołeckiego.

Dotychczas, w metodologii stosowanej przez MSWiA, informacje o liczbie gmin, w których utworzono fundusz sołecki , odnoszono do ogólnej liczby wszystkich gmin w Polsce. Korekta ISP, przeprowadzona m.in. w oparciu o informacje o strukturze gmin uzyskane z Głównego Urzędu Statystycznego, pozwala bardziej precyzyjnie spojrzeć na proces wprowadzania funduszu sołeckiego w kraju.

Paulina Sobiesiak-Penszko zwraca uwagę, iż jak wskazują statystyki – w ciągu trzech lat funkcjonowania ustawy nie zmienił się odsetek samorządów, które mają sołectwa i w swoich budżetach wyodrębniają fundusz sołecki. W 2011 roku wynosił on 54% i tyle samo w 2009 roku, gdy ustawa weszła w życie. W komentarzu autorka pisze również o możliwych przyczynach takiego stanu rzeczy, podkreślając równocześnie znaczenie spójnej polityki informacyjnej i edukacji na temat funduszy sołeckich, na poziomie centralnym oraz lokalnym – w gminach i sołectwach, dla zmiany obecnego stanu rzeczy.

Przedstawiona przez ISP statystyka jest najdokładniejszą na poziomie ogólnym, jaką dysponujemy według stanu na kwiecień 2012 r. jednak i ona wymaga korekty, gdyż informacje dotyczące uchwał podjętych przez gminy bywają błędne. Przykładowo: rejestr gmin województwa dolnośląskiego na podstawie którego 2010 roku obliczono liczbę gmin, w których podjęto uchwały o wyodrębnieniu/nie-wyodrębnieniu funduszu sołeckiego zawiera ok. 10% błędów, na co w kwietniu 2011 r. zwróciło uwagę SLLGO. Potrzebna jest zatem weryfikacja materialna – w oparciu o dokumenty – uchwał rad gmin. Pozwoli to na precyzyjne stwierdzenie jak postępują rady gmin w kwestii wyodrębniania/nie wyodrębniania funduszu sołeckiego w poszczególnych latach. Bowiem, jak pisze autorka raportu rozważając przyczyny względnie niezmiennej liczby gmin, które wyodrębniają fundusz sołecki: być może od trzech lat są to w większości te same samorządy – od początku przekonane do idei funduszu sołeckiego. Stosowna baza tworzona jest w ramach monitoringu funduszu sołeckiego realizowanego przez SLLGO. Dane udostępniane przez Regionalne Izby Obrachunkowe pozwalają założyć, iż z każdym rokiem gminy przykładają większą wagę do przekazywania rzetelnych informacji do RIO, co w połączeniu z monitoringiem wykonania Ustawy o funduszu sołeckim pozwoli przedstawić pełną informację o skali funkcjonowania funduszu sołeckiego w Polsce.

Jak wygląda wdrażanie mechanizmu funduszy sołeckich w gminach?

Aby odpowiedzieć na to pytanie, pisze w raporcie Paulina Sobiesiak-Penszko, posłużę się danymi statystycznymi Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji dotyczącymi wyodrębnienia lub braku wyodrębnienia funduszu sołeckiego w gminach poszczególnych województw w latach 2009–2011. Ze względu jednak na zniekształcenie tych danych – związane z potraktowaniem jako podstawy obliczeń wszystkich gmin w Polsce (w tym także miast, w których sołectw nie ma) – skorygowano wartości do gmin, w jakich wyodrębniono sołectwa. Wyniki przeprowadzonej analizy przedstawia tabela 1.

Tabela 1 dostępna jest tutaj oraz na stronie 113 w/w raportu. Kopia z publikacji za zgodą Instytutu Spraw Publicznych.

Dane zaprezentowane w tabeli 1 wskazują, że odsetek gmin, w których wyodrębniono fundusz sołecki od momentu wejścia w życie ustawy, utrzymuje się na tym samym poziomie, wynosząc 54% w 2009 roku, 52% w 2010 roku i ponownie 54% w 2011 roku. W tym samym czasie o 2 punkty procentowe (z 31% w 2009 roku do 33% w 2011 roku) wzrósł odsetek gmin, które nie wyodrębniają funduszu sołeckiego, i tylko o 2 punkty procentowe (z 15% w 2009 roku do 13% w 2011 roku) zmniejszył się odsetek gmin w Polsce, które mimo istniejących regulacji prawnych nie podjęły żadnych uchwał dotyczących wyodrębnienia w budżecie gminy środków stanowiących fundusz sołecki.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że mimo istniejących od kilku lat regulacji prawnych nadal duża grupa samorządów nie podejmuje żadnych uchwał dotyczących funduszu sołeckiego. W 2009 roku było to 15% samorządów, które mają sołectwa. W 2011 roku niewiele mniej – 13%. Może to wskazywać na niedostateczną świadomość prawną samorządów w zakresie ustawy o funduszu sołeckim. Mechanizm funduszu sołeckiego nie jest więc jeszcze dobrze zakorzeniony w środowiskach lokalnych jako ważne narzędzie aktywizacji obywateli. I to się z pewnością szybko nie zmieni, jeśli zarówno na poziomie centralnym, jak i na poziomie gmin zabraknie spójnej polityki informacyjnej i edukacji na temat funduszy sołeckich.

Interesujące wydaje się być zestawienie wniosków Pauliny Sobiesiak-Penszko z danymi zgromadzonymi w monitoringu SLLGO: możemy zaobserwować tendencje w podejmowaniu uchwał o tworzeniu funduszu sołeckiego w ujęciu terytorialnym. Gminy w których nie wyodrębniany jest fundusz sołecki stanowią skupiska obejmujące niejednokrotnie obszar praktycznie równy wielkości województwa w dawnym podziale terytorialnym państwa (mapa dostępna jest w artykule Gminy uczą się od siebie).

Dostęp do informacji o funduszu

Omawiany artykuł zawiera również omówienie sześciu polityk informacyjnych gmin dotyczących funduszu sołeckiego, opisanych w części Dostęp do informacji o funduszach sołeckich i ich wykorzystanie w gminach – studia przypadku. Autorka w ramach projektu Decydujmy razem poddała analizie strony internetowe, w tym Biuletyny Informacji Publicznej, pięciu gmin wiejskich i jednej gminy miejsko-wiejskiej z różnych regionów Polski.

Autorka zwraca uwagę że w wybranych do monitoringu gminach pierwsze decyzje organów stanowiących dotyczące funduszu sołeckiego (zarówno odmowne, jak i pozytywne) okazały się decydujące dla decyzji podejmowanych w kolejnych latach i konsekwentnie przez te decyzje potwierdzane. Paulina Sobiesiak-Penszko stawia hipotezę, iż stosunek władz gminy do kwestii funduszu sołeckiego oraz decyzje podjęte przez radnych na początku funkcjonowania oraz ustawy mają kluczowe znaczenie dla wyrażania bądź nie wyrażania zgody na utworzenie funduszu sołeckiego w gminie w kolejnych latach.

Paulina Sobiesiak-Penszko zwraca również uwagę na aktywność mieszkańców – w przypadku gmin ujętych w artykule analiza dotyczy wyłącznie dyskusji o funduszu sołeckim na forach dyskusyjnych – więcej miejsca poświęcając polityce organów gminy odnośnie funduszu sołeckiego.

Zdaniem badaczki w przypadku nie wyodrębniania funduszu sołeckiego w analizowanych gminach, wójtowie uzasadniali odmowę wyodrębnienia środków na fundusz sołecki „bardzo dużym obciążeniem sołtysów” przez ustawę i „niewielkimi środkami na sołectwa, którymi trudno zaspokoić potrzeby sołectw”. Te same argumenty pojawiały się przy podejmowaniu decyzji dotyczących funduszy sołeckich w kolejnych latach. Wskazują one na brak zrozumienia i znajomości idei funduszy sołeckich, niedocenianie znaczenia potencjału, który jednostki pomocnicze mogą wnosić do rozwoju całej gminy, być może również ukrytą niechęć do delegowania uprawnień na rzecz sołectw.

Wymienione wyżej przyczyny zbieżne są z wynikami badań przeprowadzonych metodą telefoniczną w 2010 i 2011 roku przez Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, na niereprezentatywnej próbie każdorazowo 80 przedstawicieli urzędów gmin: wójtów/burmistrzów, skarbników i sekretarzy gmin. Wśród przyczyn nie wyodrębniania funduszu sołeckiego pojawiały się kwestie: możliwego marnotrawienia środków funduszu sołeckiego przez mieszkańców, rozdrobnienia środków budżetowych, konieczności wykonania dużych inwestycji infrastrukturalnych (drogi, wodociągi, kanalizacja) zanim mieszkańcy będą mogli się wypowiedzieć o przeznaczaniu publicznych pieniędzy. Wielokrotnie zwracaliśmy uwagę na błędy rzeczowe oraz niespójność takiego rozumowania; z argumentami przeciwko funduszom sołeckim polemizowali także urzędujący wójtowie, np. Andrzej Olszewski, wójt Aleksandrowa Kujawskiego, w tekstach Fundusz sołecki – czy prowadzi do rozdrobnienia budżetu oraz Fundusze sołeckie – czy warto dzielić się władzą?. W 2012 roku przedstawiona zostanie analiza wywiadów pogłębionych przeprowadzonych w 2010 roku w kilkunastu lokalizacjach przez zespół programu Budżet obywatelski – SLLGO na podstawie kwestionariusza opracowanego we współpracy z badaczami z Uniwersytetu Warszawskiego. Bliżej przyjrzymy się kwestii przyczyn wyodrębniania funduszu sołeckiego.

Otwartość władzy

Jak pisze Paulina Sobiesiak, aby zwiększać rozpoznawalność mechanizmu funduszy sołeckich i zainteresowanie jego wykorzystaniem zarówno samych gmin, jak i mieszkańców, konieczna jest spójna polityka informacyjna na temat funduszy sołeckich oraz otwartość władzy na zaangażowanie mieszkańców w podejmowanie decyzji o miejscu, w którym żyją. Niechęć organów gminy do udziału mieszkańców w tworzeniu wspólnoty samorządowej może stanowić jedną z najważniejszych przeszkód dla wprowadzania funduszu sołeckiego. To mieszkańcy bowiem są bezpośrednimi beneficjentami funduszu sołeckiego – jak i wszystkich publicznych środków i to oni wskazują niezależnie od wyborów samorządowych przypadających raz na cztery lata, kierunki rozwoju tworzonej przez nich wspólnoty samorządowej. Na podstawie danych ISP i SLLGO można postawić hipotezę, iż działania na rzecz wprowadzenia w gminie funduszu sołeckiego stanową szczególne wyzwanie dla mieszkańców gmin w których w pierwszym roku funkcjonowania Ustawy o funduszu sołeckim radni podjęli decyzję o nie wyodrębnianiu funduszu sołeckiego oraz w gminach w sąsiedztwie których nie występują samorządy z funkcjonującym funduszem sołeckim.