Wydatki związane z drogą powiatową

Temat realizacji przez gminę prac związanych z drogami powiatowymi wzbudza wiele pytań i kontrowersji, szczególnie w kontekście funduszu sołeckiego. W związku z tym postanowiliśmy zapytać dwóch ekspertów o to, czy można wydatkować fundusz sołecki na inwestycje związane z pasem drogi powiatowej.

Pytanie:

Czy można przeznaczyć fundusz sołecki na realizację zadań na drodze powiatowej w sytuacji, gdy gmina ma podpisane z powiatem porozumienie o przejęcie zarządzania drogą powiatową, na którą sołectwo chce przeznaczyć środki funduszu?

Odpowiedź Rafała Tryzkozko:

Nie. Podpisanie między gminą a powiatem porozumienia w sprawie przejęcia przez gminę zarządu drogą powiatową nie zmienia faktu, że zadanie to z mocy Ustawy jest w dalszym ciągu zadaniem powiatu. Wynika to z postanowień ogólnego przepisu art. 6 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym – jest to bowiem zadanie zastrzeżone odrębną ustawą do kompetencji powiatu (art. 4 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 3 Ustawy o samorządzie powiatowym i art. 19 ust. 2 pkt 3 Ustawy o drogach publicznych). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 Ustawy o funduszu sołeckim, środki funduszu mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację przedsięwzięć stanowiących zadania własne gminy.

Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 2 Ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należą sprawy gminnych dróg, ulic, mostów i placów. Przejęcie zarządu drogą powiatową jest zatem równoznaczne z tym, że wydatki ponoszone przez gminę na utrzymanie tej drogi nie są wydatkami na realizację zadań własnych. Są to wydatki na „zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia – art. 216 ust. 2 pkt 3 Ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 8 ust. 2a Ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 5 Ustawy o samorządzie powiatowym i art. 19 ust. 4 Ustawy o drogach publicznych. Jest to inna podstawa realizacji wydatków niż wydatki na zadania własne gminy, wskazane w art. 216 ust. 2 pkt 1 Ustawy o finansach publicznych.

Ponadto zakładanie, że gmina ma przeznaczać jakiekolwiek własne środki na realizację tego typu porozumienia jest sprzeczne z istotą porozumienia między jednostkami samorządu terytorialnego w sprawie przekazania zadań. Stosownie do art. 8 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym, jednostka (powiat) przekazująca gminie własne zadanie ma obowiązek zapewnić środki niezbędne dla realizacji tego zadania. Powiat winien zatem przekazać gminie środki na realizację porozumienia zawartego w celu przekazania gminie zarządu drogą powiatową. Odrębną kwestią jest, że w praktyce funkcjonują najczęściej porozumienia naruszające przywołany przepis, które posiadają cechy pomocy rzeczowej a nie porozumienia, o którym mowa w art. 8 ust. 2a i ust. 3 u.s.g. (powiat przekazuje gminie zadanie zarządu drogą, najczęściej na 5 lat, co jest związane z realizowaną na tej drodze inwestycją dofinansowywaną przez gminę, ale nie przekazuje jej na ten cel środków, w związku z czym koszty finansuje gmina z własnych środków).

Rafał Trykozko, ekspert w zakresie finansów publicznych, autor Komentarza do ustawy o funduszu sołeckim

Odpowiedź Mirosława Paczochy:

Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie wymaga w pierwszej kolejności rozważenia kwestii dotyczącej zarządzania drogami publicznymi.

W myśl przepisu art. 19 ust. 1 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r.(j.t.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu, a zarządcą drogi gminnej – wójt (burmistrz, prezydent miasta), co wynika z treści przepisów art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 Ustawy o drogach publicznych. Cytowana Ustawa dopuszcza w art. 19 ust. 4 możliwość przekazania zarządzania drogami publicznymi między zarządcami, wskazując że następuje to w drodze porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Wynika stąd, że właściwymi do podpisania stosownego porozumienia są zarządcy dróg, a więc w przypadku przekazania zarządzania drogą powiatową zarządcy dróg gminnych – zarząd powiatu i wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Nie ulega wątpliwości, że przekazanie zarządzania drogą powiatową zarządcy dróg gminnych jest prawnie dopuszczalne. Roztrząsając zagadnienie poruszone w pytaniu, przekazanie zarządzania drogą powiatową należy także ocenić z punktu widzenia zadań własnych gminy i zadań powiatu.

Zadania własne gminy obejmują m. in. sprawy dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 Ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. – j.t.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). Powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, w szczególności w zakresie dróg publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 6 Ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. – j.t.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.). Przekazanie zarządzania drogą powiatową w drodze porozumienia między zarządcami dróg powiatowych i gminnych nie oznacza, że zarządzanie drogą powiatową staje się zadaniem własnym gminy – jest to nadal zadanie powiatu, które jest jedynie wykonywane przez zarządcę dróg gminnych na podstawie stosownego porozumienia.

Ustawa o funduszu sołeckim z dnia 20 lutego 2009 r.(Dz. U. Nr 52, poz. 420, z późn. zm.) pozwala w art. 1 ust. 3 przeznaczać środki funduszu sołeckiego na realizację przedsięwzięć, które spełniają określone warunki. Jednym z nich jest, by przedsięwzięcia należały do zadań własnych gminy. Ponieważ zarządzanie drogą powiatową nie jest zadaniem własnym gminy, a jedynie może być wykonywane na podstawie porozumienia pomiędzy zarządcami dróg, brak jest podstaw do przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na realizację przedsięwzięć dotyczących takiej drogi. Jeżeli sołectwo zgłosi wniosek o przeznaczenie środków funduszu sołeckiego na realizację przedsięwzięcia niebędącego zadaniem własnym gminy, rada gminy, podejmując uchwałę budżetową, ma obowiązek taki wniosek odrzucić (art. 4 ust. 7 w zw. z art. 1 ust. 3 Ustawy o funduszu sołeckim).

Mirosław Paczocha, radca prawny, członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie