Fundusz sołecki: opinia w sprawie przenoszenia środków finansowych między przedsięwzięciami

Opinia w sprawie przenoszenia w uchwale budżetowej środków finansowych między przedsięwzięciami realizowanymi w ramach funduszu sołeckiego

Opinia w sprawie przenoszenia w uchwale budżetowej środków finansowych między przedsięwzięciami realizowanymi w ramach funduszu sołeckiego.

Problem oceny dopuszczalności przesunięcia przez organy gminy w uchwale budżetowej środków ujętych na realizację poszczególnych przedsięwzięć realizowanych w ramach funduszu sołeckiego opiera się na trzech podstawowych zagadnieniach:

– prawnym charakterze postanowień uchwały budżetowej w części obrazującej treść wniosków zgłoszonych przez sołectwa; uchwała budżetowa w tej części to zwyczajowo określenie nazwy przedsięwzięć i wskazanie podanych we wniosku sołectwa kwot na ich realizację; rozstrzygnięcia wymaga, czy są to kwoty o charakterze informacyjnym, czy stanowią limity wydatków na realizację poszczególnych przedsięwzięć,

– zakresie związania organów gminy kwotami podanymi przez sołectwa we wnioskach złożonych w trybie przepisów u.f.s. na realizację poszczególnych przedsięwzięć zawartych we wniosku, w kontekście zasady niezmienności treści wniosków złożonych przez sołectwa,

– ocenie, która kwota przewidziana na realizację przedsięwzięć podlega uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do występowania o częściowy zwrot z budżetu państwa poniesionych wydatków – czy kwoty na realizację poszczególnych przedsięwzięć zawarte we wniosku (i w konsekwencji przeniesione do uchwały budżetowej), czy ogólna kwota postawiona do dyspozycji sołectwa, w ramach której sołectwa winny uchwalać przedsięwzięcia jako treść wniosku.

1) Miejscem ujęcia w uchwale budżetowej postanowień dotyczących wydatków z funduszu sołeckiego jest część tej uchwały, zamieszczana w jej treści zwyczajowo na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten stanowi o „uprawnieniach jednostek pomocniczych do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu”, jako fakultatywnym elemencie uchwały budżetowej (do końca 2009 r. był to załącznik do tej uchwały). Na jego podstawie (mimo, że treść przepisu nie sugeruje takiej interpretacji, mowa w nim o „uprawnieniach jednostek pomocniczych”) w uchwale budżetowej wskazywane są cele wydatkowania środków, określone przez jednostki pomocnicze. Co istotne, szczegółowość tego elementu uchwały nie jest określona przepisami prawa. Nie jest to element budżetu (planu wydatków), zatem nie znajdują tu wprost zastosowania przepisy o szczegółowości wydatków w uchwale budżetowej (art. 236 u.f.p.). O szczegółowości tego elementu uchwały budżetowej decyduje albo akceptowany przez daną RIO zwyczaj, albo wzór tego elementu uchwały wynikający z programu besti@, który jednakże prawem obowiązującym nie jest.    Z reguły w tej części uchwały budżetowej wskazywana jest nazwa sołectwa, określenie poszczególnych przedsięwzięć i podanie (z różną szczegółowością klasyfikacji budżetowej) kwot wydatków na ich realizację na podstawie treści wniosku sołectwa.

Dla oceny prawnego charakteru kwot zawartych w uchwale budżetowej należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie: czy kwoty ujęte w uchwale budżetowej ustalają organy gminy – jako kwoty stanowiące limity wydatków, czy są one pochodną treści wniosków uchwalanych przez sołectwa o takiej a nie innej treści – a jeżeli ich źródłem jest wniosek, to czy wniosek sołectwa może stanowić źródło limitów wydatków na poszczególne przedsięwzięcia.

Ocena wysokości kwot przewidzianych na realizację przedsięwzięć przy badaniu wniosku przez wójta (burmistrza) ma na celu zweryfikowanie, czy zamierzenia sołectwa mogą być sfinansowane w ramach przyznanej mu kwoty. Przy tym należy zwrócić uwagę, że wniosek podlega ocenie jako całość (suma kosztów poszczególnych przedsięwzięć, a nie każde z nich odrębnie). Przyjęcie wniosku przez wójta (burmistrza) oznacza, że uznaje on za możliwe sfinansowanie przedsięwzięć zawartych we wniosku w ramach kwoty przyznanej sołectwu. Kwoty zawarte w uchwale budżetowej na realizację poszczególnych przedsięwzięć są w praktyce (gdyż brak przepisów prawnych tę kwestię regulujących) przenoszone z treści wniosków sołectw, a nie ustalane przez organy gminy. Organy gminy dokonują jedynie ich ujęcia w podziałkach klasyfikacji budżetowej. Jest to więc jedynie wskazanie w uchwale budżetowej celów (a i to w zakresie nieuregulowanym wprost prawem), na które będzie wydatkowana część środków budżetu, stanowiąca jedynie ułamek ogólnej sumy planowanych wydatków w danej podziałce klasyfikacyjnej, określonej w planie wydatków budżetu. Limity wydatków budżetu wynikają z danych planu wydatków, ujętych w wymaganych ustawą podziałkach, a nie z „sołeckiej” części uchwały budżetowej. Nie można więc przyjąć założenia, iż sołectwa uchwalając wnioski wyznaczają w istocie limity realizacji wydatków budżetowych na każde z nich. Wynika stąd, że kwot tych nie należy traktować jako „sztywnych”, zarówno z punktu widzenia realizacji przedsięwzięć, jak i prawa gminy do występowania o częściowy zwrot wydatków. Pozytywna ocena wniosku przez organ wykonawczy gminy to przyjęcie przedsięwzięć do realizacji.

2) Jak wyżej wskazałem, za cel podawania przez sołectwo we wniosku kwot na realizację poszczególnych przedsięwzięć należy uznać wykazanie, że koszty uchwalonych zamierzeń mieszczą się w kwocie postawionej do dyspozycji sołectwa, a zatem, że wniosek jest zgodny z art. 4 ust. 3 u.f.s. Celem podawania tych kwot – jak wyżej wskazałem – nie jest ustalanie limitów wydatków w uchwale budżetowej. Kwoty podane przez sołectwa we wnioskach (i wykazane na tej podstawie w uchwale budżetowej) nie mogą zatem wyznaczać, ile na realizację poszczególnych przedsięwzięć może wydać organ wykonawczy gminy. Są to bowiem w dalszym ciągu zadania własne gminy (w innym przypadku nie mogłyby być przedmiotem wniosku), a zatem organom gminy wolno wydawać środki na ich realizację w dowolnej wysokości, tym bardziej, że limity wydatków budżetu wynikają z danych planu wydatków, ujętych w wymaganych ustawą podziałkach klasyfikacyjnych, a nie „sołeckiej” części uchwały budżetowej sporządzanej na podstawie przepisu u.f.p. odnoszącego się do bliżej nieokreślonych „uprawnień jednostek pomocniczych”, bez wskazania na obowiązek jakiegokolwiek stosowania klasyfikacji budżetowej czy nawet podawania kwot.

Podstawą dla oceny charakteru prawnego kwot zamieszczanych w uchwale budżetowej powinny więc być przepisy określające ich pochodzenie, czyli u.f.s. Dla ponoszenia wydatków w ramach funduszu sołeckiego nie jest decydujące w jakiej wysokości podano poszczególne kwoty na realizację przedsięwzięć we wniosku (a w konsekwencji w uchwale budżetowej). Są one bowiem kwotami, których źródłem pochodzenia jest obowiązek wykazania przez sołectwo, że uchwalone zamierzenia (w sumie) mieszczą się w ramach kwoty postawionych do dyspozycji sołectwa. Przyjęcie wniosku oznacza pozytywną jego ocenę także pod względem kosztów realizacji przedsięwzięć. Przyjęcie wniosku oznacza, że wójt (burmistrz) przyjmuje go w całości do realizacji, tzn. że w ramach kwoty przypadającej sołectwu na podstawie art. 2 ust. 1 u.f.s. sfinansuje przedsięwzięcia zawarte we wniosku. Pozytywna ocena wniosku przez organ wykonawczy gminy to przyjęcie wszystkich przedsięwzięć do realizacji, a nie wyznaczenie limitów na realizację poszczególnych przedsięwzięć.

Warto zwrócić uwagę na interpretację RIO we Wrocławiu z 21 lipca 2010 r., w której wskazano, że Nie ma przeszkód prawnych do przesunięcia środków funduszu między przedsięwzięciami w ramach sołectwa, albowiem planowane środki na dane przedsięwzięcie nie są kwotami obligatoryjnymi, lecz stanowią wartości szacunkowe (art. 4 ust. 3 uofs). Uważam, że interpretacja ta jest zgodna z przepisami ustawy o funduszu sołeckim, jeżeli nie prowadzi do naruszenia woli sołectwa poprzez zaniechanie realizacji przedsięwzięć wskazanych we wniosku, bądź realizacji, jako wydatków w ramach funduszu, wydatków na cele niewynikające z wniosku.

3) Niewątpliwym jest, że instytucja funduszu sołeckiego ma na celu zobowiązanie organów gminy do realizacji przedsięwzięć zawartych w prawidłowo uchwalonych i złożonych wnioskach sołectw. Wykonanie przedsięwzięć zgodnie z wolą sołectwa wyrażoną w prawidłowym wniosku należy uznać za podstawowy warunek uprawniający gminę do wystąpienia o częściowy zwrot poniesionych na ten cel wydatków. Rozważany w opinii problem jest istotny z punktu widzenia przepisów ustawy o funduszu sołeckim głównie z powodu zasad kwalifikacji wydatków, jako wykonanych w ramach funduszu sołeckiego. Zagadnienie to wymaga rozważenia w sytuacji poniesienia wydatków na niektóre przedsięwzięcia danego sołectwa w kwocie wyższej niż przewidziana we wniosku (niezależnie już od sposobu rozstrzygnięcia kwestii, czy wydatek taki uznać za wymagający zmiany w „sołeckiej” części uchwały budżetowej, czy nie; uważam, że zmiana taka nie jest niezbędna, lecz niezbędny jest limit w odpowiedniej podziałce klasyfikacyjnej planu wydatków i zachowanie celu oczekiwanego przez sołectwo, tj. zgodności z cechami przedsięwzięcia wynikającymi z wniosku).

W tym zakresie można przyjąć dwie koncepcje. Bardziej liberalna opiera się na założeniu, że „wydatkami wykonanymi w ramach funduszu” są wydatki poniesione do wysokości całości środków przypadających sołectwu na podstawie przepisów u.f.s., pod warunkiem, że zostały wydatkowane wyłącznie na cele wynikające z wniosku sołectwa (m.in. przytoczona wyżej teza z interpretacji RIO we Wrocławiu z 21 lipca 2010 r.). Nie ma więc znaczenia, ile na które przedsięwzięcie wydatkowano środków, lecz czy środki przypadające sołectwu przeznaczono na realizację zadań przewidzianych we wniosku.

Bardziej restrykcyjne podejście przewiduje uznawanie za wydatki wykonane w ramach funduszu wyłącznie wydatków poniesionych na dane przedsięwzięcia do wysokości kwot wynikających z wniosku sołectwa na poszczególne z przedsięwzięć (tak np. RIO w Szczecinie w interpretacji z dnia 20 września 2011 r.). W tym wypadku, kwoty pierwotnie wskazane we wniosku na każde z przedsięwzięć uznawane są de facto za limity wydatków na realizację poszczególnych elementów wniosku. Wniosek nie jest więc finansowany jako całość, co nie znajduje oparcia w przepisach u.f.s.

Krajowa Rada RIO zatwierdzając program kontroli koordynowanej funduszu sołeckiego na 2012 r. przyjęła stanowisko dopuszczające występowanie o zwrot części poniesionych wydatków, jeżeli kwoty na poszczególne przedsięwzięcia wydatkowano w wysokości innej niż pierwotnie przewidziane we wniosku. Za nieprawidłowe pod tym względem w programie kontroli ujęto bowiem:

– wydatkowanie środków na inne przedsięwzięcie niż wynikające z wnioski sołectwa złożonego w trybie art. 4 ustawy,

– zawarcie we wniosku innych przedsięwzięć, niż wynikające z uchwały zebrania wiejskiego,

– nieuchwalenie wniosku przez zebranie wiejskie,

– poniesienie wydatków na realizację przedsięwzięć zgłoszonych we wniosku sołectwa, który powinien zostać odrzucony przez wójta (burmistrza) ze względu na naruszenie art. 4 ust. 3 u.f.s. w zw. z art. 1 ust. 3 u.f.s., a mimo tego został przyjęty (zob. pkt 4.7. i 4.8. analizy),

– ujęcie jako podstawy obliczenia zwrotu kwot wyższych niż przypadające poszczególnym sołectwom na podstawie art. 2 ust. 1 u.f.s.

Niezależnie od zaprezentowanych wyżej problemów z oceną dopuszczalności i ewentualnego charakteru prawnego zmian kwot na realizację przedsięwzięć poprzez przesuwanie ich pomiędzy poszczególnymi przedsięwzięciami należy zwrócić uwagę, że organy gminy nie mają prawa do modyfikowania woli sołectwa co do celu wydatkowania środków poprzez dokonywanie tego typu zmian w uchwale budżetowej (jeżeli oczywiście zmian w uchwale żąda właściwa RIO). Ewentualne przesunięcia w uchwale budżetowej mogą wynikać jedynie z procesu wykonawczego, a nie być podstawą zaniechania realizacji przyjętych zadań lub wprowadzania przedsięwzięć niewynikających z wniosku sołectwa.

Jednoznacznie zakaz zmiany przedsięwzięć w trakcie roku wynika m.in. z interpretacji wydanych przez RIO w Olsztynie, uchwały Kolegium RIO w Warszawie z dnia 23 czerwca 2010 roku (nr 147/K/10), interpretacji RIO we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2010 r., a także stanowiska MSWiA dotyczącego ewentualnej zmiany przeznaczenia środków przyznanych sołectwu w ramach funduszu sołeckiego (www.administracja.mac.gov.pl), w którym wskazano m.in., że ewentualna zmiana środków funduszu poza procedurami przewidzianymi ustawą o funduszu sołeckim może skutkować uznaniem, iż dane środki tracą charakter funduszu sołeckiego w znaczeniu ustawy.

 

Rafał Trykozko – ekspert w zakresie finansów publicznych, Naczelnik Wydziału Kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, autor kilkudziesięciu publikacji m.in. Komentarz do ustawy o funduszu sołeckim (Taxpress, Warszawa, 2009) oraz Ustawa o finansach publicznych – komentarz dla jednostek samorządu terytorialnego.