O sprawie pisaliśmy m.in. TUTAJ załączając glosę do wyroku sądu niższej instancji dostępną TUTAJ.

Główne tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego:

1. Nie można pojęciom o tradycyjnie i językowo ukształtowanej treści, wbrew intencjom ustawodawcy, nadawać innego znaczenia tylko dlatego, że pozwala to na „obejście” ustawy o funduszu sołeckim, adresowanej jedynie do sołectw i środowisk wiejskich a nie do wszystkich jednostek pomocniczych.

2. W określonych sytuacjach możliwe jest utworzenie (istnienie) sołectwa w mieście, ale w granicach i na podstawie prawa.

Z uzasadnieniem wyroku można zapoznać się klikając na poniższy obrazek oraz w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych TUTAJ.

POBIERZ PLIK: Naczelny Sąd Administracyjny II OSK 2910/13

Wyrok NSA

Wyrokami z dnia 4 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) oddalił skargi kasacyjne Wojewody Wielkopolskiego od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2013 r. uchylające rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 kwietnia 2013 r. W praktyce, na obecnym etapie, wyrok NSA otwiera drogę do funkcjonowania sołectw w Jarocinie.

Sentencja wyroku w sprawie o sygn. II OSK 2910/13, w pozostałych sprawach identycznie, dostępna jest TUTAJ.

Referatu, ogłoszenia wyroku oraz uzasadnienia można odsłuchać TUTAJ.

Historia sprawy

Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwał Rady Miasta i Gminy Jarocin, która to Rada po konsultacjach społecznych podjęła uchwały o utworzeniu w mieście sześciu sołectw (po zniesieniu dotychczas funkcjonujących osiedli). Rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (WSA) przez Jarocin. WSA przyznał rację miastu, uchylając w wyrokach rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody. Wojewoda wniósł skargi kasacyjne od wyroków WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na rozprawie 4 lutego 2014 r. oddalił każdą ze skarg Wojewody.

Co w praktyce oznacza wyrok NSA?

Skład orzekający zauważył, że przedmiot sprawy sprowadza się do kwestii tego, czy sołectwa mogą być tworzone w granicach miast. W ustnym uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że na gruncie obowiązującego prawa istnieje możliwość tworzenia sołectw na terenach miast.

Ma to miejsce chociażby podczas przesunięcia granic miasta i włączenia sołectw w jego obręb, przy czym często tradycje i względy natury praktycznej przemawiają za zachowaniem jednostki pomocniczej w postaci sołectwa. Również, jak wskazał Sąd, zgodnie z art. 48 ust. 2 Ustawy o samorządzie gminnym rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego, tak że  nienaruszalność praw sołectw może być czynnikiem przesądzającym o tym, że sołectwo pozostanie jako jednostka pomocnicza, mimo włączenia w granice miasta. W ocenie Sądu należy zauważyć, że być może likwidacja sołectw w niektórych samorządach była przedwczesna i  tam gdzie charakter pozwala wrócić do starej nazwy i struktury, należy to rozważyć. Sąd podkreślił również, że zgodnie z Ustawą o samorządzie gminnym jednostki pomocnicze mogą nosić różne nazwy: sołectwa, osiedla, dzielnice, kolonie, okręgi, rejony… Przywołał przykład jednostki pomocniczej o nazwie „miejscowość” (chodzi o miejscowość Wędrzyn, położoną w gminie Sulęcin).

Fakultatywność tworzenia jednostek pomocniczych zdaniem Sądu ma jednak swoje ograniczenia wnikające z prawa, przykładowo z Ustawy o gminach uzdrowiskowych bądź Ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Ograniczenia wynikają z ustawy o samorządzie gminnym i z przepisów innych ustaw. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych nie oznacza tym samym, że swoboda gminy nie doznaje ograniczeń w związku z ustawami. Nie kwestionując swobody gminy w określaniu jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego na jej obszarze, musi ona jednak uwzględniać charakter jednostki pomocniczej.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie (sprawach) interpretacja art. 5 i art. 35-37 Ustawy o samorządzie gminnym jest źródłem wielu wątpliwości. W tej sytuacji należy poza wykładnią językową, sięgnąć m.in. do wykładni autentycznej, systemowej, historycznej. Podstawowym założeniem jest złożenie racjonalności ustawodawcy. Rozważając rozpatrywaną sprawę nie można abstrahować od treści nazw użytych przez ustawodawcę w art. 5 Ustawy o samorządzie gminnym. Należy również zwrócić uwagę na uzasadnienie Ustawy o funduszu sołeckim, która w ocenie sądu ukierunkowana jest jedynie na sołectwa – bowiem ustawodawca w uzasadnieniu projektu ograniczył zakres zobowiązywania Ustawy o funduszu sołeckim do terenów wiejskich.

Zdaniem Sądu istnieje możliwość tworzenia i funkcjonowania sołectw w mieście, ale możliwość ta musi być rozważana w granicach i na podstawie prawa. Dopuszczalne w ocenie Sądu jest tworzenie sołectw na terenach miasta, którym to terenom którym można przypisać cechy obszarów wiejskich.

Dlaczego skargi kasacyjne Wojewody zostały oddalone?

Sąd oddalił skargi kasacyjne Wojewody, jako pozbawione podstaw. Zarzucił Wojewodzie brak indywidualizacji rozstrzygnąć nadzorczych. Do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wystarczy bowiem ogólne wskazanie, że sołectwa stworzono na obszarach zwartej zabudowy miejskiej. Wojewoda nie wykazał, że konkretna uchwała rady miasta dotycząca konkretnego sołectwa naruszała prawo. Żeby stwierdzić nieważność uchwały należało się odnieść do konkretnego stanu faktycznego, czego wojewoda nie uczynił. Wojewoda nie wykazał np. czy na terenie sołectwa ma miejsce zabudowa letniskowa, występują formy turystyki czy inne elementy charakteryzujące – bądź nie – obszary wiejskie. Tego wszystkiego wojewoda jako organ nadzoru nie zrobił, jak zauważył Sąd. Nadzór sprawowany przez Wojewodę ma miejsce wyłącznie z punktu widzenia legalności – trzeba zatem wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany wskazać, na czym polegało naruszenie prawa kontynuowała sędzia sprawozdawca Małgorzata Stahl. Ponieważ  wojewoda nie wykazał czy którakolwiek z uchwał rady miasta Jarocin w odniesieniu do konkretnego sołectwa narusza prawo, Sąd oddalił skargi kasacyjne.

Materiały prasowe

Artykuł Sotysi w Jarocinie. Wojewoda próbuje zablokować prawomocny wyrok NSA z Serwisu Samorządowego PAP, opublikowany 6 lutego 2014 r. dostępny jest TUTAJ.

Artykuł Stare Miasto w Krakowie nie może być sołectwem z Rzeczpospolitej, opublikowany 5 lutego 2014 r. dostępny jest TUTAJ.

Rozprawa w NSA

4 lutego 2014 r. w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (NSA) odbędzie się rozprawa ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt: II OSK 2910/13, II OSK 2911/13, II OSK 2912/13, II OSK 2913/13, II OSK 2914/13, II OSK 2915/13).

Wyrok NSA będzie miał doniosłe znaczenie praktyczne, sprawy dotyczą bowiem swobody tworzenia i nadawania nazw jednostek pomocniczych (sołectw, osiedli, dzielnic i innych). Rostrzygnięcie sądu wskaże zaś granice swobody kształtowania przez samorządy treści statutów.

O sprawie pisaliśmy publikując glosę dr Kazimierza Bandarzewskiego TUTAJ.

Skarga kasacyjna Wojewody Wielkopolskiego

Udostępniamy skargę kasacyjną z dnia 15 października 2013 r. Wojewody Wielkopolskiego, który wniósł sprawę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Treść skargi – tożsama w przypadku wszystkich spraw – dostępna jest po kliknięciu obrazka poniżej oraz TUTAJ.

Wojewoda polemizuje ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który uznał możliwość tworzenia sołectw na obszarach miast. Wojewoda stwierdził, iż ustawodawca w żadnym akcie prawnym nie zawarł definicji pojęcia „sołectwo”, zdefiniował zaś termin „wieś”. Wojewoda sformułował również zarzut braku precyzyjnego zdefiniowania pojęcia terminu „terenu o charakterze wiejskim” i podniósł podjęcie możliwego postępowanie przez Sąd w tej materii. Wojewoda Wielkopolski w swojej argumentacji odwołuje się do przywołanego pojęcia, rozwijając kwestię charakteru wiejskiego obszarów sołectwa, stwierdzając, że przyjęta przez WSA w Poznaniu wykładnia przepisów o samorządzie gminnym i przesądzenie o możliwości tworzenia sołectwa na terenach (w granicach) miasta spowoduje trudności w realizowaniu tej normy przez jednostki samorządu terytorialnego oraz uniemożliwi ocenę legalności takich czynności przez organy nadzoru.

Zarzuty kasacji Wojewody wydają się jednak nie dotykać ustrojowej istoty sprawy. Jak stwierdził dr Kazimierz Bandarzewski w przywołanej na początku tekstu glosie do wyroków WSA w Poznaniu:

należy wskazać, że w obecnie obowiązującym systemie prawnym samorządu terytorialnego nie ma podstaw prawnych do zakazania radzie gminy tworzenia jednostek pomocniczych nazywanych sołectwami na terenie gmin miejskich lub miast i to niezależnie od charakteru zabudowy lub podstawowego zajęcia zawodowego mieszkańców takich terenów. Te dwie ostatnie przesłanki, wskazane w glosowanych wyroku przez Sąd, nie mogą stanowić kryteriów legalnego nadzoru nad samorządem, a przecież legalność stanowi konstytucyjne kryterium tego nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). A contrario nie ma także przeszkód, aby na terenie gminy wiejskiej jednostki pomocnicze nosiły nazwy osiedli lub dzielnic. Sama nazwa jednostki pomocniczej nie powinna zaś stanowić istotnego kryterium różnicującego jej pozycję.

Tym samym zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego wydają się być nietrafne.

Odpowiedź Miasta i Gminy Jarocin na skargę Wojewody

Udostępniamy odpowiedź z dnia 6 listopada 2013 r. na skargę kasacyjną Wojewody Wielkopolskiego. Należy przy tym zauważyć, że odpowiedź na skargę kasacyjną – przygotowana przez urząd Miasta i Gminy Jarocin jest szczególnie oszczędna w argumentacji.Treść odpowiedzi – tożsama w przypadku wszystkich spraw – dostępna jest po kliknięciu obrazka poniżej oraz TUTAJ.

Przystąpienie Sieci Obywatelskiej – Watchdog Polska

Sieć Obywatelska – Watchdog Polska od początku uczestniczyła w wyjaśnianiu przedstawionej kwestii, organizacja przystąpiła do sprawy w NSA. W paźdzerniku 2013 r. przedstawiliśmy opinię dr Kazimierza Bandarzewskiego, będziemy również obecni na rozprawie, której przebieg udostępnimy zgodnie z wyrażoną zgodą sądu na wykonanie nagrania audio.

Przystąpienie z dnia 17 stycznia 2014 r. do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dostępne jest po kliknięciu poniższego obrazka oraz TUTAJ.

***

Działania prowadzone są ze środków statutowych Sieci Obywatelskiej – Watchdog Polska. Możesz wspomóc nasze działania przeznaczając 1% swojego podatku na rzecz Sieci Obywatelskiej. Pamiętaj o nas przygotowując PIT!

Mieszkańcy Lipna odnieśli sukces

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 344/12, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Lipno z 29 grudnia 2011 r. nr XVII/123/2011 odnośnie odrzucenia wniosku sołectwa Lipno o włączenie do budżetu przedsięwzięć tego sołectwa.

Wyrok ma istotne znaczenie dla realizacji Ustawy o funduszu sołeckim. Przedsięwzięcia ujęte we wnioskach o fundusz sołecki wpisywane są do budżetu gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 7 Ustawy o funduszu sołeckim: Uchwalając budżet, rada gminy odrzuca wniosek sołectwa, w przypadku gdy zamierzone zadania nie spełniają wymogów określonych w art. 1 ust. 3.

Zdaniem Sądu ogólne sformułowania, a w szczególności powoływanie się na społeczne zastrzeżenia i kontrowersje nie mogą być brane pod uwagę w kontekście ściśle określonych warunków w jakich może rada gminy odrzucić wniosek sołectwa.

Wyrok WSA w Poznaniu dostępny jest tutaj.

Unieważniona uchwała Rady Gminy dostępna jest tutaj.

Uchwała Rady Gminy Lipno Nr XVII/123/2011

Mieszkańcy sołectwa Lipno w gminie Lipno, w woj. wielkopolskim w terminie do 30 września 2011 r. złożyli wniosek o fundusz sołecki.

Wniosek spełnił warunki określone w art. 1 ust. 3 Ustawy o funduszu sołeckim, czyli ujęte w nim przedsięwzięcia są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy.

Na etapie tworzenia budżetu gminy, Rada Gminy Lipno, postanowiła nie ujmować przedsięwzięć z wniosku o fundusz sołecki w budżecie. 29 grudnia 2011 r. Rada Gminy Lipno podjęła Uchwałę Nr XVII/123/2011 w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie środków z funduszu sołeckiego, odrzucając wniosek mieszkańców.

W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała, iż przesłanką odrzucenie tego konkretnego wniosku było przedsięwzięcie określone wyjazd na wystawę rolniczo-ogrodniczą, które zdaniem radnych służyłoby wąskiemu gronu mieszkańców, co zamiast służyć integracji społeczności, będzie dezintegrować mieszkańców sołectwa. Dodatkowo za odrzuceniem wniosku sołectwa przemawia okoliczność braku wstępnego kosztorysu, który nie został dołączony do wniosku. Ponadto wartość przedsięwzięcia objętego wnioskiem – budowa sanitariatów, jest kilka razy wyższa od wartości środków funduszu sołeckiego, co wynika z kosztorysu dołączonego 16 grudnia 2011 r. (…) Wniosek Sołectwa Lipna budzi zbyt wiele kontrowersji i zastrzeżeń mieszkańców, co do zgodności ze strategią Rozwoju Gminy, szczególnie w punkcie: budowa sanitariatów w Parku Lipnie.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa

Mieszkańcy Sołectwa Lipno poprzez swojego Sołtysa postanowili zaskarżyć tę uchwałę zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszym krokiem do zaskarżenia uchwały rady gminy jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co też zostało w tej sprawie uczynione. W wezwaniu podniesione zostało, iż zakres kontroli poprawności zgłaszanego wniosku w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 4 ust. 2 – 4 Ustawy o funduszu sołeckim należy do kompetencji wójta gminy. Dokonywanie oceny w tym zakresie przez radę gminy jest przekroczeniem uprawnień przysługujących ustawowo radzie i wchodzenie w kompetencje wójta gminy.

W zasadzie mieszkańcy podkreślali, iż rada gminy nie miała kompetencji do tak daleko idącego rozstrzygnięcia, ponieważ pierwotnie wniosek sołectwa nie został odrzucony przez wójta zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy o funduszu sołeckim: wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie 7 dni od dnia otrzymania odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, informując jednocześnie o tym sołtysa tj. wniosek podlega badaniu czy został przyjęty zgodnie z procedurą, czy zawiera elementy niezbędne (przedsięwzięcie, koszt, uzasadnienie), czy złożony został w terminie oraz czy nie została przekroczona kwota przeznaczona na sołectwo. Organ wykonawczy badając wniosek przed włączeniem go do projektu budżetu jest zobowiązany do dokonania oceny, czy spełnia wszystkie kryteria.

Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

W związku z tym, że Rada Gminy po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie uchyliła uchwały, Sołtys w imieniu mieszkańców złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wszystkie przedstawione przez  mieszkańców przedsięwzięcia należą do zadań własnych gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców gminy oraz są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Natomiast przedsięwzięcie pod nazwą Budowa sanitariatów w Parku w Lipnie jest zadaniem, które sołectwo realizuje już trzeci rok z rzędu (w latach 2010, 2011 i 2012 ). W grudniu 2011 r., kilka dni przed sesją Rady Gminy, Wójt Gminy, realizując przyjęte przedsięwzięcia sołectwa na 2011 r., dokonał zakupu materiałów budowlanych związanych z budową sanitariatów w parku w Lipnie. Na rok 2012 sołectwo przyjęło to przedsięwzięcie jako kontynuację zadania już realizowanego w ramach funduszu sołeckiego.

Zdaniem skarżącej  pani Sołtys, podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy nie wykazała, że zaplanowane przedsięwzięcia nie są zadaniami własnymi gminy, że nie służą poprawie warunków życia mieszkańców gminy, ponadto że nie są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Czyli Rada Gminy w żadnym punkcie swojej uchwały nie stwierdziła, że zamierzone przez mieszkańcó zadania nie spełniają wymogów określonych w art. 1 ust. 3 Ustawy o funduszu sołeckim.

Uchwałą z 28 marca 2012 r. Nr XXI/153/2012 Rada Gminy wskazała, iż jest za odrzuceniem skargi mieszkańców. Uchwała dostepna jest tutaj.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Sąd przyznał rację mieszkańcom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie zgodził się z argumentacją Rady Gminy i uznał, że uchwała o odrzuceniu wniosku sołectwa została podjęta z naruszeniem prawa. W zasadzie Sąd orzekając wskazał na następujące przesłanki wynikające z art. 4 ust. 7 ustawy o funduszu sołeckim: rada gminy odrzuca wniosek sołectwa, w przypadku gdy zamierzone zadania nie spełniają wymogów określonych w art. 1 ust. 3 – czyli wniosek może zostać przez radę gminy odrzucony, jeżeli planowane zadania z funduszu sołeckiego nie są zadaniami własnymi, nie służą poprawie warunków życia mieszkańców, nie są zgodnie ze strategią rozwoju gminy. Dlatego też zdaniem sądu uzasadnienie uchwały o odrzuceniu wniosku sołectwa ma spełniać takie kryterium  W konsekwencji, aby adresat uchwały wiedział z jakich powodów rada gminy odrzuca konkretny wniosek, koniecznym jest, aby stosowny akt (uchwała) zawierała uzasadnienie, w którym znajdą się odniesienia do przywołanych kryteriów oceny wniosku. Takie uzasadnienie pozwoli również – w razie zaskarżenia uchwały – ocenić sądowi, czy zaskarżony akt jest zgodny z obowiązującym prawem.

Sąd rozpatrując skargę mieszkańców dokonał analizy zaskarżonej uchwały i uznał, iż z jej uzasadnienia nie wynika, że każde z pięciu przedsięwzięć nie spełnia kryteriów wskazanych w art. 1 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim. Zdaniem Sądu ogólne sformułowania, a w szczególności powoływanie się na społeczne zastrzeżenia i kontrowersje nie mogą być brane pod uwagę w kontekście ściśle określonych warunków w jakich może rada gminy odrzucić wniosek sołectwa. Ponadto w ocenie sądu rada wskazując na niektóre podstawy rozstrzygnięcia wkroczyła w uprawnienia organu wykonawczego, który (co sygnalizowali w skardze mieszkańcy) dokonuje wstępnej oceny wniosków sołectw na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o funduszu sołeckim.

Wnioski dla mieszkańców sołectw

Ostatecznie Sąd wskazał, iż jego rozstrzygniecie ma taki skutek, iż rada gminy ma obowiązek raz jeszcze rozpoznać wniosek sołectwa o przyznanie środków z funduszu sołeckiego.

Co warto zapamiętać:

– wójt, burmistrz, prezydent ma tylko siedem dni na ewentualne odrzucenie wniosku sołectwa, a w przypadku upłynięcia tego terminu wniosek jest ważny,

– przedsięwzięcia ujęte we wniosku o fundusz sołecki muszą zostać ujęte w budżecie gminy,

– jeśli na etapie tworzenia budżetu rada gminy nie wpisze przedsięwzięć do budżetu, podejmując uchwałę o odrzuceniu wniosku, taką uchwałę rady gminy można zaskarżyć do sądu,

– zaskarżenie takiej uchwały musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa,

– ustawa o funduszu sołeckim w art. 4 ust. 7 przewiduje ściśle określone przyczyny, z jakich rada gminy może odrzucić wniosek o fundusz sołecki,

– przyznanie racji mieszkańcom przed sądem zobowiązuje radę gminy do ponownego zajęcia się wnioskiem i ewentualnie do włączenia tych przedsięwzięć do aktualnie realizowanego budżetu.