Tytuł: Fundusz sołecki jako narzędzie realizacji zadań gminy przez sołectwa.
Autor: M. Paczocha
Źródło: Finanse Komunalne nr. 7-8/2009

Publikacja Fundusz sołecki, jako narzędzie realizacji zadań gminy przez sołectwa autorstwa Mirosława Paczochy, pracownika RIO w Rzeszowie, stanowi najbardziej obszerny z omawianych artykułów dotyczących tematu funduszu sołeckiego. Przeglądowy i w dużej mierze stale aktualny tekst dotyczy takich problemów jak:

– zakres podmiotowy Ustawy o funduszu sołeckim

– ustrój sołectwa

– gospodarka finansowa jednostek pomocniczych

Przy tym temacie  autor podkreśla, między innymi, że: wyodrębnienie środków funduszu sołeckiego nie ma związku z realizowaniem przez sołectwo jego zadań, przekazanych mu w statucie, ani też z zarządzeniem mieniem komunalnym przekazanym sołectwu. Fundusz sołecki służy wykonywaniu konkretnych, ściśle określonych przedsięwzięć opisanych we wniosku sołectwa, a nie zadań przekazanych sołectwu w statucie, czy korzystaniu z mienia przekazanego sołectwu.

– istota funduszu sołeckiego

– wysokość i przeznaczenie środków funduszu sołeckiego.

Mirosław Paczocha zwaraca uwagę na zapis dotyczący zadań własnych gminy: z punktu widzenia wymogu wynikającego z przepisu 1 ust. 3 u.f.s. środki funduszu sołeckiego muszą być przeznaczone na realizację każdego przedsięwzięcia mieszczącego się w wymienionym katalogu [przepisów art. 7 ust. 1 u.s.g.], jak również innych, które odrębne przepisy uznają za zadania własne gminy.

Autor podkreśla, że na podstawie przepisów Ustawy o funduszu sołeckim nie można wypełniać zadań własnych gminy, które związane są z załatwianiem spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, gdyż odrębny tryb wykonywania tych zadań wynika z przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. aczkolwiek jak dodaje autor rada gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organ wykonawczy jednostki pomocniczej, czyli sołtysa.

Mirosław Paczocha pisze również, że charakter niektórych zadań (np. dużych zadań inwestycyjnych, jak choćby kanalizacja gminy czy budowa dróg gminnych) wyklucza ich realizację przez sołectwo.

Autor odnosi się do kwestii liczby mieszkańców sołectwa: do wyliczenia kwoty bazowej potrzebnej do określenia wysokości środków funduszu sołeckiego. Zdaniem autora należy: przyjąć, że „liczba mieszkańców sołectwa”, w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.f.s., to liczba mieszkańców danego sołectwa, zameldowanych w nim na pobyt stały. Pod uwagę należy brać wszystkich mieszkańców sołęctwa, bez względu na wiek.

Omawiając kwestię liczby mieszkańców przyjmowanej na podstawie prowadzonego przez gminę zbioru danych stałych mieszkańców, Mirosław Paczocha zwraca także uwagę, iż „liczba mieszkańców sołectwa” o której mowa w art. 2 ust. 1 u.f.s., nie będzie więc tożsama np. z liczbą „stałych mieszkańców sołectwa” z art. 36 ust. 2 u.s.g. (w drugim przypadku chodzi jedynie o mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze).

W zebraniu wiejskim może natomiast wziąć udział każdy/każda „mieszkaniec sołectwa”, czyli osoba, która przebywa na terenie wsi/miejscowości położonej w danym sołectwie z zamiarem stałego pobytu: w tym przypadku nie chodzi zatem o zameldowanie na pobyt stały.

– zagadnienia proceduralne

– ujęcie środków funduszu sołeckiego w budżecie gminy

– wykonywanie budżetu w części dotyczącej funduszu sołeckiego

– zwiększenie środków funduszu sołeckiego

Artykuł porusza również dyskutowaną obecnie kwestię możliwości zwiększania funduszu sołeckiego. Autor stoi na stanowisku, że ewentualne zwiększenie środków musi dokonać się na rzecz każdego sołectwa z osobna oraz odnosić się do konkretnych przedsięwzięć proponowanych do realizacji przez sołectwo, nie zaś stanowić ogólne zwiększenie środków funduszu sołeckiego.

– zwrot części wydatków funduszu sołeckiego

Odnośnie kwestii oceny Ustawy o funduszu sołeckim (artykuł powstał na samym początku jej funkcjonowania) autor zwraca uwagę, że: konieczne jest zwrócenie uwagi na sposób zredagowania przepisów Ustawy o funduszu sołeckim, który nie odpowiada zasadom techniki prawodawczej, dodając, że najpoważniejsze zastrzeżenia odnoszą się do niekompletności regulacji, szczególnie w zakresie przepisów preceduralnych.

Tytuł: Wydatek wykonany w ramach funduszu sołeckiego a kwestia zmiany wniosków w roku realizacji funduszu.
Autor: R. Trykozko
Źródło: Finanse Komunalne nr. 12/2010

Autor prezentował swoją opinię na łamach naszej strony internetowej tutaj. Artykuł zamieszczony w Finansach Komunalnych zawiera propozycję interpretacji problemu na podstawie doświadczeń zgromadzonych w 2009 i 2010 roku.

Tytuł: W jakim trybie wydatkować środki funduszu sołeckiego na działania zmierzające do usunięcia skutków klęski żywiołowej?
Autor: R. Trykozko
Źródło: Finanse Komunalne nr. 7-8/2009

Powyższy temat poruszany był na naszej stronie internetowej, w dziale Pytania i odpowiedzi. Poradę prawną można przeczytać tutaj.

Tytuł: Fundusz sołecki w 2010 roku.
Autor: Zofia Wojtylak-Sputowska, Arkadiusz Sputowski
Źródło: Finanse publiczne nr. 5/2010

Tekst stanowi skrótowe omówienie tematu.

Tytuł: Fundusz sołecki.
Autor: Zofia Wojtylak-Sputowska, Arkadiusz Sputowski
Źródło: Finanse publiczne nr. 6/2009

Tekst jest wprowadzeniem do tematu.

W piśmie o sygnaturze RPG/47/2009 skierowanym do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie, Wójt Gminy Puchaczów zadał następujące pytanie: „czy realizacja przez sołectwo przedsięwzięcia pogłębienia i udrożnienia rowu melioracyjnego, w celu zabezpieczenia mieszkańców sołectwa przed powodzią, jest zasadna o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu gminy – w ramach funduszu sołeckiego. Z dokumentów wynika, iż jest to szczegółowa melioracja.”

Przedstawiamy opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie, udzieloną w piśmie o  sygnaturze RIO-I-420/65/09.

„Jeżeli sołectwo chce zrealizować przedsięwzięcie dotyczące pogłębienia i udrożnienia rowu melioracyjnego w celu zabezpieczenia mieszkańców sołectwa przed powodzią i rów ten znajduje się na gminnej działce lub w pasie drogowym drogi gminnej – nie ma wątpliwości, że sołectwo może złożyć wniosek w sprawie sfinansowania takiego zadania.

Gmina, jako właściciel gruntu, jest zobowiązana – stosownie do art. 77 ust. 1 Prawa wodnego – do bezpośredniego utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (w tym rowów), a jeżeli grunty te są objęte działalnością spółki wodnej, poprzez uczestnictwo w kosztach funkcjonowania spółki jako jeden z jej członków. Finansowanie utrzymania takich urządzeń jest zatem zadaniem gminy wynikającym z jej prawa własności.

Nie ma natomiast możliwości poniesienia wydatków z budżetu w odniesieniu do rowów i innych urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, wymienionych w art. 73 Prawa wodnego, dotyczących gruntów mieszkańców sołectwa. Zarówno wykonanie jak i utrzymanie tych urządzeń należy bowiem do właściciela gruntu (art. 74 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Prawa wodnego). Z budżetu gminy nie mogą być finansowane obowiązki spoczywające na innych niż gmina właścicielach nieruchomości.”

Na naszej stronie odpowiadaliśmy już na pytania o możliwości finansowania ze środków funduszu sołeckiego następujących zadań:

– konserwacji rowów i budowy odwodnienia,

– czyszczenia koryta rzeki,

– prac przy stawie,

– powodzi i usuwania skutków klęski żywiołowej.

   Czy z funduszu sołeckiego po złożeniu wniosku, w roku budżetowym w którym fundusz jest realizowany, możliwe jest przeniesienie części środków na usuwanie skutków klęski żywiołowej? We wniosku takich zapisów nie było a przedsięwzięcia jeszcze nie zostały zrealizowane a mieszkańcy chcą część z tych pieniędzy przeznaczyć na usuwanie skutków klęski żywiołowej.

  Czy pozostała zaoszczędzona kwota środków może zostać wydana na usuwanie skutków klęski żywiołowej? Przedsięwzięcia zgłoszone do realizacji w gminie zostały zrealizowane a zaoszczędzono ok. 2 tys. złotych, które to mieszkańcy chcieliby przeznaczyć na usuwanie skutków klęski.

   Kolejny problem dotyczy tego, czy środki przekazane na usuwanie skutków klęski żywiołowej, muszą być wydane na usuwanie skutków klęski na terenie danego sołectwa, czy mogą być przeznaczone na usuwanie skutków klęski na terenie innego sołectwa?

   Na koniec jeszcze pozostaje pytanie, czy z funduszu sołeckiego mieszkańcy mogą przeznaczyć część środków na usuwanie skutków klęski żywiołowej w innej gminie.

    Kwestia trybu przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na usuwanie skutków klęski żywiołowej w oparciu o art. 1 ust. 4 ustawy o funduszu sołeckim jest jednym z trudniejszych problemów interpretacyjnych w instytucji funduszu sołeckiego. Na taką ocenę wpływa przede wszystkim fakt, że ustawodawca nie zawarł żadnych wskazówek co do sposobu przeznaczenia środków funduszu na ten cel, ustanawiając jedynie przepis przewidujący taką możliwość. Rzutuje to istotnie na poniższe rozważania, prowadząc do wniosku, iż bez interwencji ustawodawcy w treść ustawy nie da się wyinterpretować jednoznacznego, pozbawionego wątpliwości stosowania tego przepisu.

    Sformułowany w ustawie o funduszu sołeckim tryb zgłaszania przez sołectwa wniosków o przeznaczenie funduszu w roku poprzedzającym rok wydatkowania środków jest jedynym określonym wprost trybem wyrażania przez sołectwo woli co do realizowanego zadania. Jednakże odnosząc się do problemów zaprezentowanych w pytaniach należy bez większych wątpliwości przyjąć twierdzenie, że taki sposób przeznaczania środków funduszu na usuwanie skutków klęski żywiołowej jest zupełnie nieadekwatny. Wynika to przede wszystkim ze względów funkcjonalnych. Trudno bowiem zakładać, aby planowanie sfinansowania działań w celu usunięcia skutków gwałtownych zjawisk, już zaistniałych, przesuwać na kolejny rok budżetowy. Na przykład, bezsensowne byłoby stosowanie trybu wnioskowania we wrześniu 2010 r. o przeznaczenie środków funduszu sołeckiego na naprawę drogi zniszczonej powodzią w maju 2010 r., jeżeli ten wydatek mógłby być poniesiony dopiero w 2011 roku.

   Literalne brzmienie przepisów ustawy również wskazuje, że procesu określania przeznaczenia środków na usuwanie skutków klęski żywiołowej nie można przeprowadzić analogicznie jak w „normalnym” trybie wynikającym z art. 4 ustawy o funduszu sołeckim. Należy w szczególności zwrócić uwagę, że ustawa w art. 1 ust. 3 i 4 używa odmiennych zwrotów na określenie przedmiotu finansowania z funduszu sołeckiego:

– przedsięwzięcie zgłoszone we wniosku (art. 1 ust. 3),
– działania (art. 1 ust. 4).

   Z art. 1 ust. 4 nie wynika, aby działania miały być zgłaszane we wniosku, co wskazuje, iż na ten cel środki funduszu sołeckiego mogą być wydatkowane w sposób niejako „doraźny”. O tym, że działania te nie mogą wynikać z wniosku świadczą także przepisy art. 4 ust. 3 i ust. 7 ustawy. Pierwszy z nich stanowi, że wniosek winien określać „przedsięwzięcia” przewidziane do realizacji, drugi zaś, że podstawę odrzucenia wniosku przez radę gminy na etapie uchwalania budżetu stanowi jedynie niezgodność zamierzonych zadań z art. 1 ust. 3 ustawy (a nie z art. 1 ust. 4).

   Zarówno z literalnego brzmienia ustawy, jak i uwarunkowań funkcjonalnych wynika zatem, że na działania w celu usunięcia skutków klęski żywiołowej środki funduszu sołeckiego mogą być przeznaczone w trybie odrębnym od opisanego w ustawie, przy czym ustawodawca nie podał żadnych wskazówek, w jaki sposób miałoby to nastąpić. Niewątpliwie jednak, dla zachowania sensu tej regulacji, przeznaczenie środków na te działania musiałoby odbyć się niezwłocznie po wystąpieniu skutków zdarzenia o charakterze klęski żywiołowej.

   Poszukując hipotetycznych rozwiązań tego problemu należy po pierwsze zwrócić uwagę, że rozważanie możliwości wydatkowania jakichkolwiek środków w trybie art. 1 ust. 4 będzie mogło dotyczyć środków tylko tych sołectw, dla których został utworzony fundusz na podstawie złożonych rok wcześniej wniosków (przyjęto do realizacji przedsięwzięcia) i środki te jeszcze nie zostały wydatkowane (lub nie wydatkowano całości środków). Niemożliwe w żaden sposób będzie bowiem wydatkowanie jakichkolwiek środków w trybie art. 1 ust. 4, jeżeli wydatki w ramach funduszu nie zostały przewidziane w budżecie (nie został złożony wniosek) lub też były wyodrębnione, lecz przedsięwzięcie zostało już sfinansowane.

   Tylko przy zaistnieniu przedstawionych wyżej warunków można rozważać tryb przeznaczenia środków funduszu na usuwanie skutków klęski żywiołowej w roku wykonywania budżetu przewidującego wydatki w ramach funduszu sołeckiego. Poszukując możliwości zastosowania przepisu art. 1 ust. 4 w praktyce można rozważać dwie drogi określenia przeznaczenia środków na ten cel:

– uchwalenie przez zebranie wiejskie potrzeby sfinansowania działań skierowanych na usunięcie skutków klęski żywiołowej,
– zmianę w budżecie dokonaną przez wójta (burmistrza) w związku z wystąpieniem zjawiska o cechach klęski żywiołowej, bez wyrażania w tym zakresie woli przez sołectwo.

    Odnosząc się najpierw do drugiej ewentualności należy wskazać, że jako podstawa zmiany przeznaczenia środków przez wójta (burmistrza) może być wykorzystana kompetencja z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Zgodnie z tymi przepisami, w czasie stanu klęski żywiołowej właściwy miejscowo wójt (burmistrz) kieruje działaniami prowadzonymi na obszarze gminy w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. W zakresie tych działań wójt (burmistrz) posiada m.in. prawo wydawania poleceń wiążących organom jednostek pomocniczych (sołectw). Ustalając znaczenie art. 1 ust. 4, przy uwzględnieniu funkcjonalnych wymagań dla ewentualnego wydatkowania na te działania środków funduszu sołeckiego, można wówczas przyjąć, że wójt (burmistrz) może samodzielnie dokonać zmiany przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w czasie stanu klęski żywiołowej i wydatkować je na działania związane z usuwaniem skutków klęski. Słabością tego rozwiązania jest jednak powiązanie kompetencji wójta (burmistrza) z okolicznością wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, który to stan np. nie został formalnie wprowadzony w związku z tegoroczną powodzią, mimo istnienia przesłanek ku temu. Z pewnością nie można zaś stwierdzić, że wobec braku formalnego stanu klęski żywiołowej organy gminy mogą wbrew woli sołectwa zmieniać przeznaczenie środków funduszu zawarte we wniosku.

    Ustawa nie zawiera żadnych wskazówek co do sposobu podjęcia decyzji o przeznaczeniu środków funduszu na usuwanie skutków klęski żywiołowej przez sołectwo (zebranie wiejskie) w trakcie roku. Z istoty instytucji funduszu sołeckiego nie wynika, aby sołectwo mogło skutecznie wpłynąć na postanowienia budżetu w trakcie roku budżetowego (roku wydatkowania środków), ani w „normalnym” trybie, ani w czasie klęski żywiołowej. Możliwość taka – jako istotny wyjątek od zasad wprowadzania zmian w budżecie – nie może być domniemywana.
    Wydaje się więc, że najbezpieczniejsze będzie przeznaczenie pozostających jeszcze w budżecie, niewydatkowanych środków funduszu sołeckiego na usuwanie skutków klęski żywiołowej w sposób „nieformalny”, tj. poprzez zaniechanie realizacji dotychczasowych przedsięwzięć zgodnie z wolą zebrania wiejskiego i przeznaczenie środków z budżetu w kwocie dotychczas niewydatkowanego funduszu na usuwanie skutków klęski żywiołowej. Zmiana ta nie wymaga wprowadzania modyfikacji w załączniku do uchwały budżetowej dotyczącym przeznaczenia środków funduszu na przedsięwzięcia zgłoszone we wnioskach w „normalnym” trybie. Taki „nieformalny” sposób zrealizowania woli sołectwa co do przeznaczenia środków na usuwanie skutków klęski żywiołowej ma tę podstawową zaletę, że nie spowoduje później problemów w zakresie oceny zgłaszania bądź niezgłaszania tych wydatków (innych przecież niż wynikające z wniosku złożonego w trybie ustawy) do częściowego zwrotu z budżetu państwa – wydatki wykonane „w ramach funduszu” nie wystąpią. Wyrażenie przez sołectwo woli przeznaczenia środków na usunięcie skutków klęski żywiołowej będzie stanowić podstawę dla wójta do zaniechania realizacji przedsięwzięć zgłoszonych we wniosku. Ta wola może dotyczyć również kwoty „zaoszczędzonej” na realizacji przedsięwzięć już wykonanych. Na tle ustawy o funduszu sołeckim oraz ustawy o finansach publicznych nie można jednak przyjąć, że uchwała zebrania wiejskiego w tej sprawie bezwzględnie zobowiązuje organy gminy do dokonania zmian w budżecie.

    Jako że wola zebrania wiejskiego co do przeznaczenia środków na usuwanie skutków klęski żywiołowej, a nie na wykonanie przedsięwzięć zgłoszonych we wnioskach złożonych w trybie art. 4 ustawy nie będzie formalnie stanowiła zmiany przeznaczenia funduszu sołeckiego, a tylko wskazanie na taką potrzebę mieszkańców, wydatki będą mogły być przez organy gminy zaplanowane w budżecie z pominięciem obostrzeń wynikających z ustawy o funduszu sołeckim. W szczególności:

– będą mogły dotyczyć usuwania skutków klęski na terenie innego sołectwa,
– będą mogły zostać przekazane na podstawie uchwały rady jako pomoc finansowa dla innej gminy.

    Jak więc widać, brak szczegółowych regulacji co do przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na usuwanie skutków klęski żywiołowej praktycznie uniemożliwia „bezpieczne” dokonanie zmiany. Wydatkowanie środków zgodnie z wolą sołectwa na ten cel jest oczywiście możliwe – co wyżej wskazano – jednakże będzie to raczej wydatkowanie kwot środków uprzednio ujętych na finansowanie przedsięwzięć zgłoszonych we wnioskach sołectw w trybie ustawy o funduszu sołeckim, a nie „wydatkowanie funduszu sołeckiego”. Co najważniejsze – wola sołectwa zostanie zrealizowana w granicach kwot przypadających im środków.

   Jak wskazywałem we wcześniejszych publikacjach, tak i w przypadku usuwania skutków klęski żywiołowej, podstawowy problem rodzi ocena wydatków jako wykonanych „w ramach funduszu sołeckiego”. Brak szczegółowych regulacji uzasadniających wystąpienie przez gminę o zwrot części wydatków z budżetu państwa zawsze rodzi potencjalne zagrożenie zarzutu nienależnego otrzymania dotacji z budżetu państwa. Zatem najbezpieczniejsze jest, aby wszelkie wydatki na cele inne niż wynikające z wniosków sołectw złożonych w trybie art. 4 ustawy nie były traktowane w budżecie i sprawozdawczości jako „wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego”.