Pytanie:

Gmina podjęła uchwałę o utworzeniu funduszu sołeckiego na 2015 rok. Sołectwa przedłożyły wnioski dotyczące w dużej mierze wykorzystania funduszu na zakup żwiru, pospółki, tłucznia na drogi gminne. Gmina posiada Zakład Gospodarczy (jednostka budżetowa gminy), który wykonuje bieżące naprawy dróg. Czy Zakład musi w swoim projekcie budżetu na 2015r wyodrębnić środki z przeznaczeniem na fundusz sołecki, czy musi to zrobić gmina?

Odpowiedź:

Nie ma przepisów nakazujących, aby wydatki na realizację przedsięwzięć w ramach funduszu sołeckiego były planowane w planie finansowym urzędu gminy. Jako wydatki budżetu mogą być one realizowane również przez inne jednostki budżetowe, np. szkołę czy – jak w pytaniu – jednostkę budżetową powołaną m.in. do utrzymania dróg. Przedsięwzięcie zostanie wówczas sfinansowane z budżetu, a wydatki zostaną objęte sprawozdaniem Rb-28S. Należy tez zwrócić uwagę, że ponoszenie wydatków na naprawy dróg nie jest regulowane prawem z punktu widzenia, która jednostka budżetowa ma je wykonać. Do wyboru wójta (burmistrza) należy, czy wydatki ujmie w planie urzędu gminy czy też w planie Zakładu Gospodarczego.

Odnosząc się do planowania finansowego i spoczywających na jednostkach budżetowych obowiązkach sprawozdawczych należy zwrócić uwagę, że każda jednostka realizująca wydatki w ramach funduszu sołeckiego powinna w rocznym sprawozdaniu Rb-28S wykazać, w kolumnie 10 sprawozdania, wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego. Zatem – mimo, że obowiązujące przepisy dotyczące sporządzania planów finansowych jednostek budżetowych nie przewidują wyodrębniania w planach finansowych jednostek wydatków na realizację przedsięwzięć w ramach funduszu, ani formalnego przekazywania wniosków sołectw do tych jednostek – jednostka budżetowa inna niż urząd gminy powinna posiadać wiedzę, które wydatki ma zrealizować zgodnie z wnioskami sołectw. Wydatki zgodne z wnioskami powinna bowiem zaewidencjonować jako wykonane w ramach funduszu (zgodne z wnioskami) i wykazać w kolumnie 10 rocznego sprawozdania Rb-28S.

Opinie MAiC

Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji w ramach projektu Dobre prawo – sprawne rządzenie prowadzi bazę Dobrych praktyk – porad prawnych, stanowiących odpowiedzi na pytania otrzymane z samorządów. W 2014 roku w bazie znalazły się po raz pierwszy dwie opinie dotyczące funduszu sołeckiego.

Pierwsza opinia stanowi omówienie kwestii tego czy możliwe jest zawarcie umowy użyczenia mające na celu wykorzystanie środków z funduszu sołeckiego w celu odbudowy, budowy, remontu domów wiejskich? Autorka opinii rozważa:

czy możliwe jest zawarcie umowy użyczenia mające na celu wykorzystanie środków z funduszu sołeckiego w celu odbudowy, budowy, remontu domów wiejskich, czy istnieje możliwość zawarcia przedmiotowej umowy z takimi podmiotami jak wspólnota gruntowa, osoba fizyczna, osoba prawna, samoistny posiadacz nieruchomości, na jaki czas przedmiotowa umowa miałaby być zawarta?

Odnosząc się do kwestii zadań własnych gmin, zasad ich finansowania, tytułów prawnych do nieruchomości oraz rozporządzania wspólnotami gruntowymi w podsumowaniu autorka zauważa m.in. że ponoszenie wydatków z budżetu gminy na budowę, remonty czy modernizację obiektów położnych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną osób fizycznych, prawnych, bądź nieruchomościach o nieuregulowanym stanie prawnym […] nie może zostać zaliczone do zadań publicznych (zadań własnych gminy). Pośrednio realizacja ww. inwestycji służyłaby celom wspólnoty samorządowej, to jednak zasadniczym i bezpośrednim celem i skutkiem tych działań byłoby przysporzenie korzyści właścicielom nieruchomości, na których znajdują się wybudowane, remontowane, odbudowywane budynki.

Jednak po uregulowaniu stanu prawnego jest to możliwe: w celu przeznaczenia funduszu sołeckiego na wydatki związane z tego typu przedsięwzięciami, koniecznym jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości oraz nabycie przez gminę prawa do niej. W związku z powyższym Gmina powinna zawrzeć stosowne umowy obligacyjne, (np. najmu, dzierżawy) w celu wykonywania zadań publicznych (np. prowadzeniu świetlicy), skorzystać z innych rozwiązań prawnych przewidzianych w prawie cywilnym celem uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Gmina może także skorzystać z innych przysługujących jej administracyjnych instrumentów prawnych uregulowanych m.in. w ustawie o gospodarce nieruchomościami.  

Pełen tekst opinii znajduje się w pliku PDF TUTAJ lub na stronie MAiC pod nr. 11 TUTAJ.

Druga opinia dotyczy kwestii tego czy przepisy ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim znajdują zastosowanie do uchwały rady gminy w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego, podjętej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim?

Autorka podziela pogląd wyrażony w opinii Wojciecha Lachiewicza udostępnianej na naszej stronie internetowej, wyrażający zasadniczą wątpliwość co do dalszego obowiązywania po wejściu w życie nowej ustawy uchwał w sprawie wyodrębnienia środków stanowiących fundusz sołecki, podjętych przed 20 marca 2014 r. Podnosząc te same krytyczne argumenty wobec sposobu stanowienia prawa, autorka konkluduje, iż uchwały o wyodrębnieniu/niewyodrębnieniu funduszu sołeckiego podjęte przed wejściem w życie nowej Ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (czyli uchwały podjęte między 1 stycznia a 19 marca 2014 r.) są ważne.

Z punktu widzenia zasad systemu prawnego uchwały w sprawie wyrażania zgody na wyodrębnienie w budżecie gminy środków stanowiących fundusz sołecki, podjęte na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim, utraciły moc prawną wraz z uchyleniem tej ustawy. Zbieżność treściowa regulacji stanowiących podstawę podejmowania powyższych uchwał w ustawie z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim oraz w ustawie z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim, jak i – przede wszystkim – wymóg ochrony zaufania samorządu terytorialnego do stanowionego prawa skłaniają jednak do przypisania uchwałom podjętym pod rządami ustawy z dnia 20 lutego 2009. r. mocy prawnej także w okresie obowiązywania ustawy z dnia 21 lutego 2014 r.

Pełen tekst opinii znajduje się w pliku PDF TUTAJ lub na stronie MAiC pod nr. 15 TUTAJ.

Pytanie:

Stowarzyszenie prowadzi w gminie kilka publicznych szkół podstawowych, które miały ulec likwidacji. Do tej pory dzieci do tych szkół z tych terenów wiejskich dowoziła gmina. Powstał pomysł kupienia samochodu z funduszu sołeckiego, na który zrzuciłoby się kilka sołectw. Czy taki zakup w świetle nowej ustawy może zostać dokonany?

Odpowiedź:

Zakup samochodu, który będzie własnością gminy i będzie służył wykonywaniu zadań gminy ogólnie jest możliwy z funduszu sołeckiego. W przedstawionej sytuacji prawidłowość takiego zakupu uzależniona jest jednak od oceny kilku kwestii.

Po pierwsze, jak wynika z pytania, gmina zapewniała dotychczas dowóz dzieci do szkoły prowadzonej przez stowarzyszenie. Z pytania nie wynika też, aby gmina miała zaprzestać dowozu. Należy więc zapytać, w jaki sposób zakup ten będzie służył poprawie warunków życia mieszkańców (art. 2 ust. 6), skoro gmina i tak zapewnia dowóz. Uważam, że w tej sytuacji wójt (burmistrz) ma pełne prawo odrzucenia wniosków, ponieważ dotyczą one celu, który jest już realizowany.

W świetle przepisów nowej ustawy kwestia „zrzucenia się” kilku sołectw powinna być oceniana pod kątem realizacji wspólnego przedsięwzięcia, o którym mowa art. 6 ustawy o funduszu sołeckim. (Oczywiście z zastrzeżeniem uwag z poprzedniego akapitu, czy przedsięwzięcie jest zgodne z art. 2 ust. 6 ustawy). Jeżeli każde z sołectw samo nie może dokonać zakupu ze względu na zbyt wysokie koszty zakupu, to należy pamiętać, że wnioski przewidujące takie zadanie powinny być złożone w miarę jednocześnie – tak aby w terminie 7 dni na zbadanie każdego z wniosków wójt (burmistrz) miał możliwość ustalenia, że chodzi o wspólne przedsięwzięcie. Jeżeli rozbieżności czasowe będą duże, wówczas wójt (burmistrz) będzie zobowiązany do odrzucania takich wniosków, ponieważ do upływu terminu ich zbadania (7 dni od wpływu do urzędu) nie będzie miał możliwości stwierdzenia, że kilka sołectw przeznacza środki na dany zakup, a więc spełnia, że spełnia on warunek mieszczenia się kosztami w kwotach przeznaczonych przez wszystkie zainteresowane sołectwa.

Pytanie:

Czy do obliczenia kwoty funduszu sołeckiego należy brać liczbę stałych mieszkańców gminy z ewidencji ludności czy także tych czasowo zameldowanych?

Odpowiedź:

Wydaje się, że pytanie nie jest zadane prawidłowo. Wynika z niego, że chodzi o liczbę mieszkańców gminy, a zatem o liczbę służącą obliczeniu kwoty bazowej dla gminy, ustalanej w wyniku podzielenia dochodów bieżących budżetu za rok poprzedzający rok budżetowy o 2 lata przez liczbę mieszkańców gminy zamieszkałych na terenie gminy na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy o 2 lata, ustalonej przez Prezesa GUS. Zatem, jak wynika z zacytowanej z art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim metody obliczania kwoty bazowej, należy posługiwać się kwotą podaną przez GUS. Dane GUS nie wydzielają mieszkańców stałych i czasowo zameldowanych.

Okoliczność stałego zamieszkania oraz czasowego zameldowania ma znaczenie przy ustalaniu kwoty funduszu dla poszczególnych sołectw – art. 2 ust. 1 ustawy. Ustalając fundusz dla sołectwa na rok budżetowych należy, zgodnie z powołanym przepisem, uwzględnić wyłącznie liczbę stałych mieszkańców sołectwa na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy, wynikającą ze zbioru prowadzonego przez gminę.

Ewentualne zmiany w sposobie liczenia wysokości funduszu dla poszczególnych sołectw mogą nastąpić począwszy od funduszu na 2016 rok, ponieważ aktualnie planowany termin wejścia w życie zmieniającej zasady prowadzenia ewidencji mieszkańców ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, to 1 stycznia 2015 r.

Pytanie:

Czy można przeznaczyć środki z funduszu sołeckiego na remont szkoły czy budowę przyszkolnej oczyszczalni? Szkoła jest szkołą publiczną prowadzoną przez stowarzyszenie. Budynek szkoły jest własnością gminy i leży na terenie, której właścicielem jest gmina.

Odpowiedź:

Tak. Jeżeli budynek szkoły jest własnością gminy, to tego typu nakłady są dopuszczalne. Obiekty szkolne z reguły przekazywane są stowarzyszeniom prowadzącym szkoły w użyczenie. Zgodnie z art. 713 Kodeksu cywilnego biorący w użyczenie ponosi tylko zwykłe koszty utrzymania rzeczy użyczonej. Zatem wykonanie prac, których celem jest zapewnienie możliwości prawidłowego i bezpiecznego użytkowania obiektu, jak również robót o charakterze inwestycyjnym, mieści się w zakresie zadań gminy jako właściciela nieruchomości.

Pytanie:

Czy w przypadku kiedy wartość przedsięwzięcia została niedoszacowana (zaplanowana we wniosku przez zebranie wiejskie w zbyt małej wysokości), możliwe jest wykonanie przedsięwzięcia w zmniejszonym zakresie? Przykładowo jeżeli planowano wykonać dokumentacje techniczną wraz z oświetleniem ulicy to czy możliwe jest wykonie dokumentacji technicznej np. na 10 lamp i wykonanie tych lamp w liczbie 2 sztuk? W takim wypadku pozostałe 8 lamp możliwe by było do wykonania w roku następnym.

Odpowiedź:

Tak. Tego typu działanie nie wykazuje sprzeczności ani z przepisami ustawy o funduszu sołeckim ani z wnioskiem sołectwa. Środki zostały bowiem przeznaczone na cel wskazany we wniosku. Przykład podany w pytaniu pokazuje, jak istotne jest, podnoszone już w niektórych odpowiedziach, zagadnienie dość ogólnego opisywania przedsięwzięcia. Opis zadania jako „wykonanie dokumentacji technicznej oraz oświetlenia ulicy” nie powodowałby żadnych wątpliwości co do realizacji takiej czy innej ilości lamp. Aczkolwiek w przypadku tego rodzaju zadania nawet wykonanie mniejszej ilości punktów niż zapisana we wniosku nie wykazuje sprzeczności z zasadami realizacji funduszu soleckiego i tego typu wydatek może być podstawą częściowego zwrotu z budżetu państwa.

Pytanie:

Wójt gminy przyjął do projektu a następnie do uchwały budżetowej gminy na 2011 r. kwoty środków funduszu sołeckiego wynikające z informacji przekazanych sołtysom, które zostały obliczone prawidłowo zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim pomimo, że sołectwa złożyły wnioski na niższe kwoty. Czy taka sytuacja jest zgodna z prawem i jakie rodzi konsekwencje?

Odpowiedź:

Sytuacja taka rodzi pewne komplikacje z punktu widzenia oceny, czym są wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego, od których gmina dochodzi następnie częściowego zwrotu z budżetu państwa w formie dotacji celowej. Ani ustawodawca w ustawie o funduszu sołeckim ani Minister Finansów w rozporządzeniu w sprawie zwrotu części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego nie określił, jak definiować wydatki wykonane w ramach funduszu. Powszechna jest interpretacja, że wydatki wykonane w ramach funduszu to wydatki poniesione zgodnie z prawidłowymi wnioskami sołectw, uchwalonymi i złożonymi w trybie ustawy o funduszu sołeckim – taką przyjęła m.in. KR RIO w programie kontroli koordynowanej funduszu sołeckiego przeprowadzonej w 2012 r.

Drugim aspektem, który trzeba uwzględnić przy ocenie tego zagadnienia jest charakter wniosku sołectwa i samego prawa sołectwa do określania przeznaczenia środków funduszu sołeckiego. Nie ma przepisów obligujących sołectwa do uchwalania wniosków w sprawie przeznaczenia funduszu, jak również nie ma przepisów zobowiązujących do określania przez sołectwo przeznaczenia całości środków postawionych do jego dyspozycji.

Przyjmując prymat wniosku sołectwa – jako dokumentu przesądzającego zarówno o celach wykorzystania środków, jak i kwoty środków budżetowych, które sołectwo chce wykorzystać w ramach przyznanej kwoty – należy stwierdzić, że podawanie w uchwale budżetowej środków na przedsięwzięcia sołeckie w kwocie wyższej niż to wynika ze złożonych wniosków jest działaniem nieprawidłowym. Mimo, że mieszczą się one w kwotach obliczonych na podstawie art. 2 ust. 1 u.f.s. Wydatkowanie wyższej kwoty niż wynika ze złożonych przez sołectwa wniosków może skutkować negatywną oceną takiego stanu przez kontrolę i właściwego wojewodę. W konsekwencji może się to wiązać z koniecznością zwrotu dotacji z budżetu państwa otrzymanej od tych wydatków, które potraktowano jako wykonane w ramach funduszu, mimo że sołectwa składając wnioski nie przewidywały rozdysponowania (wykorzystania) całości przypadających im kwot.

Opis stanu faktycznego:

Wójt gminy podał w informacjach niewłaściwie obliczone kwoty funduszu sołeckiego przypadające na poszczególne sołectwa tj. zaniżone o w stosunku do naliczonych zgodnie ze wzorem zamieszczonym w art. 2 ust. 1 ustawy. Sołectwa w ustawowym terminie złożyły wnioski, które spełniały wymogi określone w art. 4 ust. 2-4. Uwzględniono je w tej wysokości oraz w zakresach rzeczowych w projekcie budżetu gminy oraz w uchwale budżetowej na 2011 r. Przedsięwzięcia sołectw zrealizowano w 2011 r. i były one zgodne w zakresie finansowym i rzeczowym z wnioskami i uchwałą budżetową.

Pytanie:

Czy w opisanej sytuacji (tj. nieprawidłowości na etapie naliczenia funduszu) gmina mogła w 2012 r. wystąpić do wojewody z wnioskiem o zwrot z budżetu państwa części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego?

Odpowiedź:

Tak, gmina miała prawo wystąpić do wojewody o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego. Mimo przedstawienia sołectwom zaniżonych kwot, cała procedura określenia przeznaczenia środków funduszu sołeckiego i ich wydatkowania została bowiem przeprowadzona zgodnie z ustawą. Należy zatem przyjąć, że wydatki zostały poniesione w ramach funduszu sołeckiego, chociaż ograniczono zakres uprawnień sołectw zagwarantowanych ustawą co do wysokości środków, która powinna im przypadać do dyspozycji zgodnie z art. 2 ust. 1 u.f.s.

W zakresie występowania o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu gmina nie ma prawa wystąpić o zwrot wydatków wykonanych ponad kwotę wynikającą z art. 2 ust. 1 u.f.s. Zaniżenie kwoty do dyspozycji sołectw w wyniku błędnego obliczenia, aczkolwiek stanowi naruszenie przepisów ustawy, nie jest jednak okolicznością, która uniemożliwia podjęcie przez sołectwa prawidłowej (autonomicznej) decyzji o przeznaczeniu przyznanych środków, a następnie wydatkowania ich zgodnie z wnioskami. A te właśnie elementy należy wskazać jako decydujące dla oceny, czy poniesiono wydatki w ramach funduszu sołeckiego.

Pytanie:

W jednostce pomocniczej przekroczona została kwota przedsięwzięcia o 70 zł. Tym samym wydatkowana została większa kwota niż jest w planie. Przekroczenie jest między paragrafami i pokryło się kwotowo między innymi paragrafami, więc ogólnego przekroczenia wykonania wydatków f.s. nie ma. Czy gmina powinna wysłać korektę złożonego już sprawozdania?

Odpowiedzi:

Uważam, że sporządzanie korekt w takiej sytuacji jest zbędne. Nie ma bowiem w systemie finansów samorządowych takiego dokumentu jak „plan finansowy funduszu sołeckiego”, w odniesieniu do którego sporządza się sprawozdawczość i który wyznaczałby limit na wydatki. Dane wstawiane w kolumnie 10 sprawozdania Rb-28S oznaczające „wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego” są objęte „normalnym” planem wydatków, z reguły urzędu gminy, i muszą mieścić się w ramach kwot określonych w rubryce „plan”. Są one kwotami, które stanowią część składową kwot wydatków wykonanych w ramach planu finansowego.

Należy przy tym podkreślić, że szczegółowość sporządzania uchwały budżetowej w części dotyczącej wydatków z funduszu sołeckiego nie wynika z żadnych przepisów prawa. Jak wskazywałem w odpowiedzi na wcześniejsze pytanie o możliwość wyegzekwowania od gminy takiej czy innej prezentacji przedsięwzięć w uchwale budżetowej, panuje zupełna dowolność w tym zakresie. RIO nie ma możliwości kwestionowania takiej czy innej szczegółowości podawania w uchwale budżetowej informacji o przedsięwzięciach, ponieważ nie jest to regulowane prawem.

W konsekwencji brak podstaw prawnych, aby przyjęcie przez gminę rozwiązania polegającego na rozpisywaniu przedsięwzięć „do paragrafu” w uchwale budżetowej traktować jako stworzenie swoistego planu wydatków w tym zakresie. Spotykane przypadki kwestionowania przez RIO różnic między danymi ujętymi w poszczególnych podziałkach klasyfikacyjnych uchwały budżetowej w części „sołeckiej” a danymi kolumny 10 sprawozdania Rb-28S uważam za bezpodstawne, ponieważ brak podstaw do traktowania tej części uchwały jako limitów wydatków.

Sposobem uniknięcia ewentualnych problemów w tym zakresie jest zaniechanie rozpisywania przedsięwzięć „do paragrafu”, a podanie np. tylko ogólnych kwot na poszczególne zadania. Pełne uszczegółowianie rozdysponowania funduszu sołeckiego na etapie uchwały budżetowej jest w zasadzie zbędne, ponieważ:

– nie jest to plan wydatków w rozumieniu ustawy o finansach publicznych – danych w tym zakresie nie wykazuje się w żadnym sprawozdaniu,

– kwalifikacja wydatków na realizację przedsięwzięć, jako wydatków wykonanych „w ramach funduszu” następuje i tak na etapie dekretacji dowodów księgowych,

– danych do wypełnienia kolumny 10 w sprawozdaniu Rb-28S dostarcza ewidencja księgowa, która powinna wyodrębniać wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego.

Pytanie:

Czy z funduszu soleckiego można opłacić wykup domeny internetowej?

Odpowiedź:

Tak. O ile wykorzystanie domeny będzie można powiązać z realizacją zadań gminy. W pytaniu nie wskazano, do jakich celów ma służyć opłata za wykup domeny. Jeżeli ma to służyć publikacji w internecie treści służących np. promocji gminy czy upowszechniania idei samorządowej, to nie ma żadnych przeszkód, aby taki wydatek został sfinansowany z funduszu sołeckiego.