O sprawie pisaliśmy m.in. TUTAJ załączając glosę do wyroku sądu niższej instancji dostępną TUTAJ.

Główne tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego:

1. Nie można pojęciom o tradycyjnie i językowo ukształtowanej treści, wbrew intencjom ustawodawcy, nadawać innego znaczenia tylko dlatego, że pozwala to na „obejście” ustawy o funduszu sołeckim, adresowanej jedynie do sołectw i środowisk wiejskich a nie do wszystkich jednostek pomocniczych.

2. W określonych sytuacjach możliwe jest utworzenie (istnienie) sołectwa w mieście, ale w granicach i na podstawie prawa.

Z uzasadnieniem wyroku można zapoznać się klikając na poniższy obrazek oraz w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych TUTAJ.

POBIERZ PLIK: Naczelny Sąd Administracyjny II OSK 2910/13

Wyrok NSA

Wyrokami z dnia 4 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) oddalił skargi kasacyjne Wojewody Wielkopolskiego od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2013 r. uchylające rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 kwietnia 2013 r. W praktyce, na obecnym etapie, wyrok NSA otwiera drogę do funkcjonowania sołectw w Jarocinie.

Sentencja wyroku w sprawie o sygn. II OSK 2910/13, w pozostałych sprawach identycznie, dostępna jest TUTAJ.

Referatu, ogłoszenia wyroku oraz uzasadnienia można odsłuchać TUTAJ.

Historia sprawy

Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwał Rady Miasta i Gminy Jarocin, która to Rada po konsultacjach społecznych podjęła uchwały o utworzeniu w mieście sześciu sołectw (po zniesieniu dotychczas funkcjonujących osiedli). Rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (WSA) przez Jarocin. WSA przyznał rację miastu, uchylając w wyrokach rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody. Wojewoda wniósł skargi kasacyjne od wyroków WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na rozprawie 4 lutego 2014 r. oddalił każdą ze skarg Wojewody.

Co w praktyce oznacza wyrok NSA?

Skład orzekający zauważył, że przedmiot sprawy sprowadza się do kwestii tego, czy sołectwa mogą być tworzone w granicach miast. W ustnym uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że na gruncie obowiązującego prawa istnieje możliwość tworzenia sołectw na terenach miast.

Ma to miejsce chociażby podczas przesunięcia granic miasta i włączenia sołectw w jego obręb, przy czym często tradycje i względy natury praktycznej przemawiają za zachowaniem jednostki pomocniczej w postaci sołectwa. Również, jak wskazał Sąd, zgodnie z art. 48 ust. 2 Ustawy o samorządzie gminnym rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego, tak że  nienaruszalność praw sołectw może być czynnikiem przesądzającym o tym, że sołectwo pozostanie jako jednostka pomocnicza, mimo włączenia w granice miasta. W ocenie Sądu należy zauważyć, że być może likwidacja sołectw w niektórych samorządach była przedwczesna i  tam gdzie charakter pozwala wrócić do starej nazwy i struktury, należy to rozważyć. Sąd podkreślił również, że zgodnie z Ustawą o samorządzie gminnym jednostki pomocnicze mogą nosić różne nazwy: sołectwa, osiedla, dzielnice, kolonie, okręgi, rejony… Przywołał przykład jednostki pomocniczej o nazwie „miejscowość” (chodzi o miejscowość Wędrzyn, położoną w gminie Sulęcin).

Fakultatywność tworzenia jednostek pomocniczych zdaniem Sądu ma jednak swoje ograniczenia wnikające z prawa, przykładowo z Ustawy o gminach uzdrowiskowych bądź Ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Ograniczenia wynikają z ustawy o samorządzie gminnym i z przepisów innych ustaw. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych nie oznacza tym samym, że swoboda gminy nie doznaje ograniczeń w związku z ustawami. Nie kwestionując swobody gminy w określaniu jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego na jej obszarze, musi ona jednak uwzględniać charakter jednostki pomocniczej.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie (sprawach) interpretacja art. 5 i art. 35-37 Ustawy o samorządzie gminnym jest źródłem wielu wątpliwości. W tej sytuacji należy poza wykładnią językową, sięgnąć m.in. do wykładni autentycznej, systemowej, historycznej. Podstawowym założeniem jest złożenie racjonalności ustawodawcy. Rozważając rozpatrywaną sprawę nie można abstrahować od treści nazw użytych przez ustawodawcę w art. 5 Ustawy o samorządzie gminnym. Należy również zwrócić uwagę na uzasadnienie Ustawy o funduszu sołeckim, która w ocenie sądu ukierunkowana jest jedynie na sołectwa – bowiem ustawodawca w uzasadnieniu projektu ograniczył zakres zobowiązywania Ustawy o funduszu sołeckim do terenów wiejskich.

Zdaniem Sądu istnieje możliwość tworzenia i funkcjonowania sołectw w mieście, ale możliwość ta musi być rozważana w granicach i na podstawie prawa. Dopuszczalne w ocenie Sądu jest tworzenie sołectw na terenach miasta, którym to terenom którym można przypisać cechy obszarów wiejskich.

Dlaczego skargi kasacyjne Wojewody zostały oddalone?

Sąd oddalił skargi kasacyjne Wojewody, jako pozbawione podstaw. Zarzucił Wojewodzie brak indywidualizacji rozstrzygnąć nadzorczych. Do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wystarczy bowiem ogólne wskazanie, że sołectwa stworzono na obszarach zwartej zabudowy miejskiej. Wojewoda nie wykazał, że konkretna uchwała rady miasta dotycząca konkretnego sołectwa naruszała prawo. Żeby stwierdzić nieważność uchwały należało się odnieść do konkretnego stanu faktycznego, czego wojewoda nie uczynił. Wojewoda nie wykazał np. czy na terenie sołectwa ma miejsce zabudowa letniskowa, występują formy turystyki czy inne elementy charakteryzujące – bądź nie – obszary wiejskie. Tego wszystkiego wojewoda jako organ nadzoru nie zrobił, jak zauważył Sąd. Nadzór sprawowany przez Wojewodę ma miejsce wyłącznie z punktu widzenia legalności – trzeba zatem wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany wskazać, na czym polegało naruszenie prawa kontynuowała sędzia sprawozdawca Małgorzata Stahl. Ponieważ  wojewoda nie wykazał czy którakolwiek z uchwał rady miasta Jarocin w odniesieniu do konkretnego sołectwa narusza prawo, Sąd oddalił skargi kasacyjne.

Materiały prasowe

Artykuł Sotysi w Jarocinie. Wojewoda próbuje zablokować prawomocny wyrok NSA z Serwisu Samorządowego PAP, opublikowany 6 lutego 2014 r. dostępny jest TUTAJ.

Artykuł Stare Miasto w Krakowie nie może być sołectwem z Rzeczpospolitej, opublikowany 5 lutego 2014 r. dostępny jest TUTAJ.

Rozprawa w NSA

4 lutego 2014 r. w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (NSA) odbędzie się rozprawa ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt: II OSK 2910/13, II OSK 2911/13, II OSK 2912/13, II OSK 2913/13, II OSK 2914/13, II OSK 2915/13).

Wyrok NSA będzie miał doniosłe znaczenie praktyczne, sprawy dotyczą bowiem swobody tworzenia i nadawania nazw jednostek pomocniczych (sołectw, osiedli, dzielnic i innych). Rostrzygnięcie sądu wskaże zaś granice swobody kształtowania przez samorządy treści statutów.

O sprawie pisaliśmy publikując glosę dr Kazimierza Bandarzewskiego TUTAJ.

Skarga kasacyjna Wojewody Wielkopolskiego

Udostępniamy skargę kasacyjną z dnia 15 października 2013 r. Wojewody Wielkopolskiego, który wniósł sprawę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Treść skargi – tożsama w przypadku wszystkich spraw – dostępna jest po kliknięciu obrazka poniżej oraz TUTAJ.

Wojewoda polemizuje ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który uznał możliwość tworzenia sołectw na obszarach miast. Wojewoda stwierdził, iż ustawodawca w żadnym akcie prawnym nie zawarł definicji pojęcia „sołectwo”, zdefiniował zaś termin „wieś”. Wojewoda sformułował również zarzut braku precyzyjnego zdefiniowania pojęcia terminu „terenu o charakterze wiejskim” i podniósł podjęcie możliwego postępowanie przez Sąd w tej materii. Wojewoda Wielkopolski w swojej argumentacji odwołuje się do przywołanego pojęcia, rozwijając kwestię charakteru wiejskiego obszarów sołectwa, stwierdzając, że przyjęta przez WSA w Poznaniu wykładnia przepisów o samorządzie gminnym i przesądzenie o możliwości tworzenia sołectwa na terenach (w granicach) miasta spowoduje trudności w realizowaniu tej normy przez jednostki samorządu terytorialnego oraz uniemożliwi ocenę legalności takich czynności przez organy nadzoru.

Zarzuty kasacji Wojewody wydają się jednak nie dotykać ustrojowej istoty sprawy. Jak stwierdził dr Kazimierz Bandarzewski w przywołanej na początku tekstu glosie do wyroków WSA w Poznaniu:

należy wskazać, że w obecnie obowiązującym systemie prawnym samorządu terytorialnego nie ma podstaw prawnych do zakazania radzie gminy tworzenia jednostek pomocniczych nazywanych sołectwami na terenie gmin miejskich lub miast i to niezależnie od charakteru zabudowy lub podstawowego zajęcia zawodowego mieszkańców takich terenów. Te dwie ostatnie przesłanki, wskazane w glosowanych wyroku przez Sąd, nie mogą stanowić kryteriów legalnego nadzoru nad samorządem, a przecież legalność stanowi konstytucyjne kryterium tego nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). A contrario nie ma także przeszkód, aby na terenie gminy wiejskiej jednostki pomocnicze nosiły nazwy osiedli lub dzielnic. Sama nazwa jednostki pomocniczej nie powinna zaś stanowić istotnego kryterium różnicującego jej pozycję.

Tym samym zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego wydają się być nietrafne.

Odpowiedź Miasta i Gminy Jarocin na skargę Wojewody

Udostępniamy odpowiedź z dnia 6 listopada 2013 r. na skargę kasacyjną Wojewody Wielkopolskiego. Należy przy tym zauważyć, że odpowiedź na skargę kasacyjną – przygotowana przez urząd Miasta i Gminy Jarocin jest szczególnie oszczędna w argumentacji.Treść odpowiedzi – tożsama w przypadku wszystkich spraw – dostępna jest po kliknięciu obrazka poniżej oraz TUTAJ.

Przystąpienie Sieci Obywatelskiej – Watchdog Polska

Sieć Obywatelska – Watchdog Polska od początku uczestniczyła w wyjaśnianiu przedstawionej kwestii, organizacja przystąpiła do sprawy w NSA. W paźdzerniku 2013 r. przedstawiliśmy opinię dr Kazimierza Bandarzewskiego, będziemy również obecni na rozprawie, której przebieg udostępnimy zgodnie z wyrażoną zgodą sądu na wykonanie nagrania audio.

Przystąpienie z dnia 17 stycznia 2014 r. do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dostępne jest po kliknięciu poniższego obrazka oraz TUTAJ.

***

Działania prowadzone są ze środków statutowych Sieci Obywatelskiej – Watchdog Polska. Możesz wspomóc nasze działania przeznaczając 1% swojego podatku na rzecz Sieci Obywatelskiej. Pamiętaj o nas przygotowując PIT!

Glosa do wyroku WSA w Poznaniu (II SA/Po 686/13)

Przedstawiamy glosę autorstwa dr Kazimierza Bandarzewskiego z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 686/13). Omawiany wyrok ma zasadnicze znaczenie praktyczne m.in. dla określenia granic swobody kształtowania treści statutów przez gminy.

Glosa dostępna jest TUTAJ.

Jak wskazuje autor, komentowany wyrok WSA w Poznaniu wskazuje granice swobody kształtowania przez organy gminy treści statutów odnośnie tworzenia jednostek pomocniczych gminy. Wyrok WSA w Poznaniu dotyczył możliwości tworzenia sołectw w mieście Jarocin. Jedna z tez wyroku stwierdzała, że sołectwa mogą być powoływane na obszarach o charakterze wiejskim.
Dr Bandarzewski wskazuje m.in. iż

w obecnie obowiązującym systemie prawnym samorządu terytorialnego nie ma podstaw prawnych do zakazania radzie gminy tworzenia jednostek pomocniczych nazywanych sołectwami na terenie gmin miejskich lub miast i to niezależnie od charakteru zabudowy lub podstawowego zajęcia zawodowego mieszkańców takich terenów.

Rozważając trafność wyroku autor zwraca uwagę, iż trudno zgodzić się z podstawową tezą glosowanego wyroku, jakoby tworzenie jednostek pomocniczych nazwanych sołectwami możliwe było tylko na obszarach o charakterze wiejskim, niezależnie od tego, czy taki obszar znajduje się na terenie miejscowości nie mającej statusu miasta, czy w mieście.

Zdaniem dr Bandarzewskiego

nie ma żadnych podstaw prawnych do wiążącego wskazania dla organów samorządu gminnego, jakie nazwy jednostek pomocniczych mogą być tworzone na obszarach gmin w zależności od charakteru zabudowy lub podstawowych zajęć mieszkańców. Podstawowe znaczenie ma w tym zakresie art. 5 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina może tworzyć jednostki pomocnicze takie jak sołectwa, osiedla, dzielnice i inne. […] Nie ma żadnych podstaw prawnych aby twierdzić, że jednostka pomocnicza o nazwie sołectwo może być utworzona tylko na obszarze, który wykazuje cechy zabudowy wiejskiej.

W glosie autor rozpatruje również na szerszy kontekst rozpatrywanego wyroku: przepis, regulujący nazwy organów sołectwa (sołtys jako organ wykonawczy, zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy i rada sołecka jako organ pomocniczy sołtysa) nie oznacza, że dotyczą one tylko obszarów o charakterze wiejskim lub rolniczym. Czy zebranie wiejskie to synonim zebrania rolników? […] Należy przy tym wskazać, że charakter zabudowy wiejskiej coraz bardziej upodabnia się do zabudowy jednorodzinnej na obszarach miast, a powszechnie znanym jest trend zachodzący już od dłuższego czasu, polegający na przemianach urbanistycznych w wielu miejscowościach nie mających statusu miasta. W glosie rozpatrzone zostały szczegółowo tezy uzasadnienia przedstawione przez WSA w Poznaniu. Jak wskazuje autor, niektóre z nich wydają się niezwykle trudne do zastosowania, tak jak np. przyporządkowanie poszczególnej kategorii jednostek pomocniczych charakterowi zajęć osób, zamieszkujących daną jednostkę pomocniczą. Zapraszamy do zapoznania się z treścią glosy.

Opis sprawy

Rada Miejska w Jarocinie

W lutym 2013 r. Rada Miejska w Jarocinie zniosła niektóre z jednostek pomocniczych gminy – osiedli, zaś na ich miejsce powołała jednostki pomocnicze o nazwie sołectw. Proces znoszenia osiedli i powoływania na ich miejsce nowych jednostek pomocniczych – sołectw, poprzedzony został konsultacjami społecznymi. Wyniki konsultacji społecznych dostępne są TUTAJ.

Uchwała o zniesieniu jednostki pomocniczej gminy Jarocin – Osiedle Nr 7 „Bogusław” dostępna jest TUTAJ.

Uchwała o utworzeniu jednostki pomocniczej gminy Jarocin – „Sołectwo Bogusław” dostępna jest TUTAJ.

Pozostałe uchwały dostępne są w BIP Jarocina TUTAJ.

Wojewoda Wielkopolski

W kwietniu 2013 r. Wojewoda Wielkopolski wydał rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające nieważność sześciu uchwał Rady Miasta Jarocina, argumentując m.in. że regulacje prawne uzasadniają stanowisko, że wolą ustawodawcy sołectwa – jako jednostki pomocnicze mają charakter wiejski i tworzone są dla objęcia określonej terytorialnie społeczności lokalnej na terenach nie mających statusu miasta.

Rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające nieważność uchwały Rady Miejskiej Jarocina w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej o nazwie Sołectwo „Bogusław” Gminy Jarocin dostępne jest TUTAJ.

Rada Miejska Jarocina skierowała odwołanie od ww. rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu.

Skarga Rady Miejskiej Jarocina na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej o nazwie Sołectwo „Bogusław” Gminy Jarocin dostępna jest TUTAJ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

16 sierpnia 2013 r. WSA w Poznaniu wydał wyroki uchylające rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego. Uzasadnienie wyroku nasuwa liczne pytania, co skłoniło Zarząd Sieci Obywatelskiej – Watchdog Polska do zamówienia powyższej glosy do wyroku Sądu.

Wyrok WSA w Poznaniu (sygn.. II SA/Po 686/13) dostępny jest TUTAJ.

Pozostałe wyroki noszą sygnatury: II SA/Po 681/13, II SA/Po 682/13, II SA/Po 683/13, II SA/Po 685/13 oraz II SA/Po 686/13 i dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych TUTAJ.

Naczelny Sąd Administracyjny

23 października 2013 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ww. wyrok WSA w Poznaniu. O dalszym przebiegu sprawy będziemy informować na bieżąco.

Informacje uzupełniające:

– W kontekście rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego dostępna jest odpowiedź Ministra Administracji i Cyfryzacji (MAiC) z czerwca 2013 r. na interpelację poselską z maja 2013 r. dot. przekształcania dzielnic miast w sołectwa. Ministerstwo powtórzyło stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, że w miastach niezależnie od ich wielkości nie ma prawnej możliwości utworzenia jednostki pomocniczej, jaką jest sołectwo. Interpelację poselską wraz z odpowiedzią MAiC załączamy TUTAJ.

– Wydział Prawny Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego informował pismem z dnia 2 października 2013 r. (znak KN-I.4131.1.244.2013.8), iż Wojewoda Wielkopolski nie wniósł skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wyroki WSA w Poznaniu. Na marginesie należy nadmienić, iż powyższe pismo Wojewody zawiera błędną wykładnię przepisów Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo dostępne jest TUTAJ.

POBIERZ PLIK: Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 686/13