Pytanie:

Drogi na terenie gminy nie znajdują się w księgach wieczystych jako gminne, są „w posiadaniu samoistnym”. Dopiero wprowadzając fundusz sołecki gmina zorientowała się, że tak to wygląda. Drogi zawsze utrzymywała. Czy można na ich utrzymanie przeznaczyć pieniądze z funduszu sołeckiego?

Odpowiedź:

Według doktryny prawa cywilnego posiadaczem samoistnym można określić podmiot, który władając rzeczą pozostaje w błędnym, ale usprawiedliwionym okolicznościami przeświadczeniu, że przysługuje mu prawo własności do rzeczy (posiadanie w dobrej wierze). Z kolei w złej wierze pozostaje posiadacz, który wie lub przy dołożeniu należytej staranności powinien wiedzieć, że nie przysługuje mu prawo własności do posiadanej rzeczy

Jak wynika z pytania gmina ponosiła nakłady na drogi w przeświadczeniu, że działki, na których drogi są usytuowane stanowią jej własność. Żaden podmiot nie wytoczył wobec gminy powództwa windykacyjnego o wydanie nieruchomości, a nawet o ustalenie czy uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

W obecnym stanie faktycznym należy zatem przyjąć, że gmina przy pomocy tych nieruchomości realizuje zadania własne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone do kompetencji innych podmiotów. Wobec braku podmiotu roszczącego prawa do dróg i braku jasności co do ich stanu prawnego należy przyjąć, że gmina może ponosić nakłady na ten cel (w tym z funduszu sołeckiego) realizując w ten sposób zadanie o charakterze publicznym, którego nie można nikomu przypisać. Stan ten może się zmienić po ustaleniu właściciela drogi (jeżeli nie będzie nim gmina).

Dodatkowo należy wskazać, że jeżeli gmina ponosiła dotychczas jako posiadacz samoistny w dobrej wierze nakłady na te drogi w wysokości przekraczającej znacznie wartość zajętej działki, to może żądać, aby właściciel przeniósł własności nieruchomości na rzecz gminy (art. 231 k.c.). Prawdopodobne jest też spełnienie przez gminę warunków nabycia własności tych nieruchomości poprzez zasiedzenie. Sytuacja taka będzie miała miejsce po upływie okresu 20 lat samoistnego posiadania nieruchomości w dobrej wierze (art. 172 § 1 k.c.), a w przypadku wykazania złej wiary posiadacza okres zasiedzenia wynosi 30 lat (art. 172 § 2 k.c.).

Pytanie:

Czy można przekazać fundusz sołecki na zakup samochodu strażackiego? Zastanawiamy się czy w ogóle jest to przedsięwzięcie – zakup części samochodu? Jeśli tak to na kogo powinien on być wtedy zarejestrowany na gminę czy na stowarzyszenie OSP?

Odpowiedź:

Przedsięwzięcia w rodzaju „dofinansowanie budowy kanalizacji”, „dofinansowanie wykonania nawierzchni asfaltowej” czy „dofinansowanie zakupu samochodu” budzą poważne wątpliwości.

Są to bowiem zadania, których realizacji – jako przedmiotu dofinansowania – w momencie uchwalania wniosku sołectwo może się tylko domyślać. Oczywiste jest bowiem, że w okresie sierpień-wrzesień roku poprzedzającego rok budżetowy nie ma jeszcze projektu uchwały budżetowej na następny rok, zatem sołectwo – logicznie rozumując – nie ma możliwości dofinansowania jakiegokolwiek zadania tego typu. Nie może zaś uchwalić go jako w całości własnego, ponieważ zakres zadania uniemożliwia spełnienie warunku kosztów „w ramach określonych środków” (art. 4 ust. 3 u.f.s.). Ponadto sołectwo nie jest władne do zobowiązania organów gminy do zaplanowania realizacji zadania, którego koszt w sposób oczywisty przekracza kwotę środków funduszu sołeckiego. Podobnie nielogiczne jest przeznaczanie środków funduszu sołeckiego na dofinansowanie przedsięwzięć wieloletnich, których przyjęcie przez gminę w wieloletniej prognozie finansowej jest równoznaczne z zapewnieniem źródeł finansowania. Wątpliwe jest więc, aby zebrania wiejskie z własnej woli przeznaczały środki funduszu na takie cele. Nie po to też stworzono instytucję funduszu sołeckiego, co jasno wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o funduszu sołeckim – ma ona służyć realizacji drobnych przedsięwzięć mieszkańców wsi.

Uważam zatem, że nie są to przedsięwzięcia prawidłowe, a jedynym powodem ich uchwalania są nieformalne ustalenia z organami gminy lub naciski z ich strony na społeczność danego sołectwa. Praktyka pokazuje jednak, że podejście organów kontroli i służb wojewodów do tego problemu nie jest jasno sprecyzowane i będzie zależało od subiektywnej oceny danego stanu faktycznego.

W kwestii rejestracji za zasadne należy przyjąć, że samochód powinien być zarejestrowany na gminę, jeżeli został zakupiony ze środków budżetu i nie został formalnie przekazany w drodze np. darowizny na rzecz OSP.

Ostrożnie z interpretacjami ministerstw

Stanowiska i interpretacje ministerstw nie są źródłem prawa.

Władze lokalne muszą mieć dystans do resortowych wyjaśnień. Liczy się orzecznictwo pisze Michał Cyrankiewicz w tekście opublikowanym w Rzeczpospolitej 28 sierpnia 2012 r. Artykuł Czy warto pytać ministra dostępny jest tutaj.

Nie inaczej jest w przypadku funduszu sołeckiego. W rozstrzyganiu wątpliwości zalecamy kierowanie się przede wszystkim orzecznictwem sądowym, wnioskami formułowanymi w wystąpieniach pokontrolnych NIK oraz w uchwałach RIO. Przykładem sytuacji, w której należy zachować dystans do resortowych wyjaśnień, jest odpowiedź udzielona 21 sierpnia 2012 r. przez rzecznika Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji na pytanie dotyczące funduszu sołeckiego. Odpowiedź zawiera istotny błąd.

Przykład dotyczący funduszu sołeckiego

Pytanie wójta gminy Urzędów

17 sierpnia 2012 r. wójt gminy Urzędów wystosował pytanie do redakcji serwisu Samorząd PAP. Pytanie dotyczyło m.in. możliwości wydatkowania funduszu sołeckiego zadania własne gminy, w szczególności na poprawę przejezdności na konkretnym odcinku drogi gminnej (50-100 mb) poprzez zakup i zabezpieczenie tłucznia. Redakcja Samorząd PAP przesłała pytanie do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.

Pytanie wójta gminy Urzędów z 17 sierpnia 2012 r. do redakcji Samorząd PAP dostępne jest tutaj.

Odpowiedź rzecznika MAiC

21 sierpnia 2012 r. rzecznik MAiC udzielił odpowiedzi na przesłane pismo. Odpowiedź w części jest zgodna ze stanem faktycznym. Rzecznik MAiC słusznie zauważa:

[…] Należy podkreślić, że Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji nie posiada kompetencji do dokonywania wiążącej oceny prawnej sytuacji dotyczących gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Jakkolwiek urzędy administracji rządowej, w zakresie realizowanych zadań, prezentują opinie i stanowiska, niemniej nie mają one waloru źródła prawa. Służby podległe Ministrowi Administracji i Cyfryzacji co prawda zajmowały stanowiska także w zakresie funduszu sołeckiego, niemniej nie są one wiążące, stanowiąc jedną z możliwych interpretacji obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Rozstrzyganie skutków prawnych wynikających z określonych zdarzeń faktycznych może nastąpić jedynie w oparciu o przepis prawa, nie zaś jego wykładnię dokonywaną przez urząd administracji rządowej. To organy jednostki samorządu terytorialnego oraz organy nadzoru nad działalnością finansową samorządu terytorialnego (regionalne izby obrachunkowe) są uprawnione do oceny poszczególnych stanów faktycznych w kontekście finansowania konkretnego przedsięwzięcia ze środków funduszu sołeckiego. […]

Odpowiedź rzecznika MAiC zawiera jednak istotny błąd. W piśmie znalazła się informacja, że dopuszczalne jest łączenie środków funduszu sołeckiego kilku sołectw.

[…] Środki funduszu sołeckiego mogą stanowić jedno ze źródeł finansowania większego przedsięwzięcia, dopuszczalne jest także wspólne finansowanie jednego przedsięwzięcia ze środków kilku sołectw. […]

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim, co potwierdzają wyniki kontroli RIO i NIK, niedopuszczalne jest łączenie środków kilku sołectw w celu realizacji przedsięwzięcia finansowanego z funduszu sołeckiego.

Zwracamy również uwagę, że dopuszczalne jest finansowanie z funduszu sołeckiego zakupu np. artykułów spożywczych, jeśli ma to związek np. ze zorganizowaniem spotkania mieszkańców sołectwa – dobrze uzasadnionym przez mieszkańców przedsięwzięciem mającym na celu podbudzanie aktywności obywatelskiej i upowszechnianie idei samorządowej.

Odpowiedź rzecznika MAiC z 21 sierpnia 2012 r. do redakcji Samorząd PAP dostępna jest tutaj.

W gminie i w sołectwie funkcjonuje już fundusz sołecki, z którego finansowana będzie budowa drogi. Być może wojewoda przekaże środki na budowę altany na potrzeby spotkań mieszkańców.

Gazeta Wyborcza Katowice, 13 marca 2012 r. tekst dostępny tutaj.

Tak. Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy gminnych dróg – art. 7 ust. 1 pkt 2 Ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei Ustawa o drogach publicznych precyzuje obowiązki zarządcy drogi, wymieniając wśród nich m.in. sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg – art. 19 ust. 1. Wykonanie tego typu prac przygotowawczych mieści się w zadaniach gminy, a zatem może być przedsięwzięciem realizowanym w ramach funduszu sołeckiego.

Rafał Trykozko

Niestety, ale taki wniosek powinien być odrzucony. Między innymi w dokumencie „Fundusz sołecki w pytaniach i odpowiedziach”, przygotowanym przez MSWiA po uchwaleniu Ustawy o funduszu sołeckim, wyrażono pogląd, iż w przypadku, gdy tylko jedno z przedsięwzięć zgłoszonych we wniosku sołectwa jest sprzeczne z Ustawą, to cały wniosek podlega odrzuceniu. Podstawą takiej oceny jest fakt, że Ustawa o funduszu sołeckim nie przewiduje odrzucenia części wniosku. Generalnie więc taka interpretacja jest uzasadniona biorąc pod uwagę literalne brzmienie art. 4 ust. 5 Ustawy o funduszu sołeckim, a także funkcjonalność tego rozwiązania, chociaż z punktu widzenia sołectw wydaje się oczywiście krzywdząca.

Czyny społeczne to już przeszłość? Mieszkańcy Martynowa postanowili naprawić drogę sami, pisze Piotr Chmielewski na portalu NadWisla.pl. Ludzie zakasali rękawy i sięgnęli do portfeli, bo nie mogli dłużej czekać na pomoc gminy. Zwłaszcza że idzie jesień. – Jak były wybory, to kandydaci na wójta obiecywali: zrobimy drogę, latarnie powiesimy – wypomina wieś. Jednocześnie mieszkańcy dopominają się o wyodrębnienie funduszu sołeckiego, czemu – jak wynika z relacji Piotra Chmielewskiego – przeciwny jest wójt gminy.

Tekst pt. Gdzie władza nie może opublikowany 27 października dostępny jest tutaj.

Pytanie:

Czy można przeznaczyć fundusz sołecki na realizację zadań na drodze powiatowej w sytuacji, gdy gmina ma podpisane z powiatem porozumienie o przejęcie zarządzania drogą powiatową, na którą sołectwo chce przeznaczyć środki funduszu?

Odpowiedź Rafała Tryzkozko:

Nie. Podpisanie między gminą a powiatem porozumienia w sprawie przejęcia przez gminę zarządu drogą powiatową nie zmienia faktu, że zadanie to z mocy Ustawy jest w dalszym ciągu zadaniem powiatu. Wynika to z postanowień ogólnego przepisu art. 6 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym – jest to bowiem zadanie zastrzeżone odrębną ustawą do kompetencji powiatu (art. 4 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 3 Ustawy o samorządzie powiatowym i art. 19 ust. 2 pkt 3 Ustawy o drogach publicznych). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 Ustawy o funduszu sołeckim, środki funduszu mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację przedsięwzięć stanowiących zadania własne gminy.

Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 2 Ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należą sprawy gminnych dróg, ulic, mostów i placów. Przejęcie zarządu drogą powiatową jest zatem równoznaczne z tym, że wydatki ponoszone przez gminę na utrzymanie tej drogi nie są wydatkami na realizację zadań własnych. Są to wydatki na „zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia – art. 216 ust. 2 pkt 3 Ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 8 ust. 2a Ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 5 Ustawy o samorządzie powiatowym i art. 19 ust. 4 Ustawy o drogach publicznych. Jest to inna podstawa realizacji wydatków niż wydatki na zadania własne gminy, wskazane w art. 216 ust. 2 pkt 1 Ustawy o finansach publicznych.

Ponadto zakładanie, że gmina ma przeznaczać jakiekolwiek własne środki na realizację tego typu porozumienia jest sprzeczne z istotą porozumienia między jednostkami samorządu terytorialnego w sprawie przekazania zadań. Stosownie do art. 8 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym, jednostka (powiat) przekazująca gminie własne zadanie ma obowiązek zapewnić środki niezbędne dla realizacji tego zadania. Powiat winien zatem przekazać gminie środki na realizację porozumienia zawartego w celu przekazania gminie zarządu drogą powiatową. Odrębną kwestią jest, że w praktyce funkcjonują najczęściej porozumienia naruszające przywołany przepis, które posiadają cechy pomocy rzeczowej a nie porozumienia, o którym mowa w art. 8 ust. 2a i ust. 3 u.s.g. (powiat przekazuje gminie zadanie zarządu drogą, najczęściej na 5 lat, co jest związane z realizowaną na tej drodze inwestycją dofinansowywaną przez gminę, ale nie przekazuje jej na ten cel środków, w związku z czym koszty finansuje gmina z własnych środków).

Rafał Trykozko, ekspert w zakresie finansów publicznych, autor Komentarza do ustawy o funduszu sołeckim

Odpowiedź Mirosława Paczochy:

Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie wymaga w pierwszej kolejności rozważenia kwestii dotyczącej zarządzania drogami publicznymi.

W myśl przepisu art. 19 ust. 1 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r.(j.t.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu, a zarządcą drogi gminnej – wójt (burmistrz, prezydent miasta), co wynika z treści przepisów art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 Ustawy o drogach publicznych. Cytowana Ustawa dopuszcza w art. 19 ust. 4 możliwość przekazania zarządzania drogami publicznymi między zarządcami, wskazując że następuje to w drodze porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Wynika stąd, że właściwymi do podpisania stosownego porozumienia są zarządcy dróg, a więc w przypadku przekazania zarządzania drogą powiatową zarządcy dróg gminnych – zarząd powiatu i wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Nie ulega wątpliwości, że przekazanie zarządzania drogą powiatową zarządcy dróg gminnych jest prawnie dopuszczalne. Roztrząsając zagadnienie poruszone w pytaniu, przekazanie zarządzania drogą powiatową należy także ocenić z punktu widzenia zadań własnych gminy i zadań powiatu.

Zadania własne gminy obejmują m. in. sprawy dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 Ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. – j.t.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). Powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, w szczególności w zakresie dróg publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 6 Ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. – j.t.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.). Przekazanie zarządzania drogą powiatową w drodze porozumienia między zarządcami dróg powiatowych i gminnych nie oznacza, że zarządzanie drogą powiatową staje się zadaniem własnym gminy – jest to nadal zadanie powiatu, które jest jedynie wykonywane przez zarządcę dróg gminnych na podstawie stosownego porozumienia.

Ustawa o funduszu sołeckim z dnia 20 lutego 2009 r.(Dz. U. Nr 52, poz. 420, z późn. zm.) pozwala w art. 1 ust. 3 przeznaczać środki funduszu sołeckiego na realizację przedsięwzięć, które spełniają określone warunki. Jednym z nich jest, by przedsięwzięcia należały do zadań własnych gminy. Ponieważ zarządzanie drogą powiatową nie jest zadaniem własnym gminy, a jedynie może być wykonywane na podstawie porozumienia pomiędzy zarządcami dróg, brak jest podstaw do przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na realizację przedsięwzięć dotyczących takiej drogi. Jeżeli sołectwo zgłosi wniosek o przeznaczenie środków funduszu sołeckiego na realizację przedsięwzięcia niebędącego zadaniem własnym gminy, rada gminy, podejmując uchwałę budżetową, ma obowiązek taki wniosek odrzucić (art. 4 ust. 7 w zw. z art. 1 ust. 3 Ustawy o funduszu sołeckim).

Mirosław Paczocha, radca prawny, członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie

Co musi być spełnione by uruchomić fundusz sołecki? Chodzi nie tylko o informacyjne wsparcie urzędu gminy czy aktywność radnych, którzy do 31 marca rokrocznie podejmują w formie uchwały decyzję w tej sprawie. Autor blogu Wspomnienia i rozważania dzieli się swoimi spostrzeżeniami tutaj (wpis z 16 lipca 2011 r), poniżej prezentujemy wybrane fragmenty tekstu:

Co musi być spełnione by uruchomić fundusz sołecki?

1. Musi być sołtys, który chce pracować na rzecz społeczności,

3. Musi odbyć się zebranie wiejskie,

Warto dodać, iż jeśli zdaży się, że na zebraniu nie będzie obecny sołtys czy rada sołecka, a 15 mieszkańców złoży wniosek o fundusz sołecki, zaś przewodniczenie zebraniu odbędzie się zgodnie ze statutem, decyzje dotyczące funduszu sołeckiego nie tracą na ważności. Wniosek musi zostać złożony do 30 września do wójta gminy. Od siebie dodajemy również czwarty warunek uruchomienia funduszu sołeckiego:

4. Muszą być mieszkańcy, którym się chce

Wiele przedsięwzięć realizowanych z funduszu sołeckiego nie ma szansy powodzenia bez osobistego zaangażowania mieszkańców sołectwa, nie tylko przez udział w zebraniu wiejskim. Liczymy na pomoc mieszkańców! (Z Informacji po zebraniu wiejskim w sołectwie Marcinkowice, tekst dostępny tutaj).

Co w tym wszystkim wydaje się być ważnym?

2. To, że musi być działanie planowe albowiem cykl planowanie – realizacja trwa przynajmniej 2 lata,

Od siebie dodajemy również:

3. To, że mieszkańcy decydują

Jakie korzyści wynikają z uruchomienia tego funduszu?

1. Środki te mogą być wykorzystane zgodnie z planem społeczności sołeckiej /jeśli oczywiście nie stoją w sprzeczności ze strategią rozwoju Gminy/ oraz są zgodne z zadaniami własnymi gminy i podnoszą jakość życia mieszkańców.

2. Środki te mogą być refundowane nawet w wysokości 30% /dotyczy to gmin o najniższych dochodach,co w przypadku naszej Gminy jest chyba oczywiste/.

Czyż nie warto się pokusić na takie działanie?!

Od siebie dodajemy czwarte pytanie:

Skąd wiadomo, że fundusz sołecki jest realizowany?

Informacje dotyczące realizacji przedsięwzięć z funduszu sołeckiego są jawne i muszą zostać przedstawione np. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej każdej zainteresowanej osobie. Nie trzeba być przy tym mieszkańcem sołectwa bądź gminy.

Źródłem takich informacji mogą być nie tylko wyjaśnienia udzielane przez pracowników gminy. Każdy może zażądać faktur, rachunków za wykonane usługi, dokumentujących dokonane zakupy. Część informacji znajduje się także na stronach internetowych urzędów, jak np. tutaj.

Wsparcie dla osób korzystających z prawa do informacji publicznej zapewnia Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej, kontakt: dip@lgo.pl, tel. 22 844 73 55.

Zgodnie z art. 1 ust 3 Ustawy o funduszu sołeckim środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które zgłoszone we wniosku, są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Utrzymywanie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy jednak zgodnie z przepisem art. 30 Ustawy o drogach publicznych utrzymywanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Tak więc ze środków funduszu sołeckiego nie można dokonać przeczyszczenia przepustów, powinni zrobić to mieszkańcy gospodarstw przyległych do drogi.