Pytanie:

Gmina podjęła uchwałę o utworzeniu funduszu sołeckiego na 2015 rok. Sołectwa przedłożyły wnioski dotyczące w dużej mierze wykorzystania funduszu na zakup żwiru, pospółki, tłucznia na drogi gminne. Gmina posiada Zakład Gospodarczy (jednostka budżetowa gminy), który wykonuje bieżące naprawy dróg. Czy Zakład musi w swoim projekcie budżetu na 2015r wyodrębnić środki z przeznaczeniem na fundusz sołecki, czy musi to zrobić gmina?

Odpowiedź:

Nie ma przepisów nakazujących, aby wydatki na realizację przedsięwzięć w ramach funduszu sołeckiego były planowane w planie finansowym urzędu gminy. Jako wydatki budżetu mogą być one realizowane również przez inne jednostki budżetowe, np. szkołę czy – jak w pytaniu – jednostkę budżetową powołaną m.in. do utrzymania dróg. Przedsięwzięcie zostanie wówczas sfinansowane z budżetu, a wydatki zostaną objęte sprawozdaniem Rb-28S. Należy tez zwrócić uwagę, że ponoszenie wydatków na naprawy dróg nie jest regulowane prawem z punktu widzenia, która jednostka budżetowa ma je wykonać. Do wyboru wójta (burmistrza) należy, czy wydatki ujmie w planie urzędu gminy czy też w planie Zakładu Gospodarczego.

Odnosząc się do planowania finansowego i spoczywających na jednostkach budżetowych obowiązkach sprawozdawczych należy zwrócić uwagę, że każda jednostka realizująca wydatki w ramach funduszu sołeckiego powinna w rocznym sprawozdaniu Rb-28S wykazać, w kolumnie 10 sprawozdania, wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego. Zatem – mimo, że obowiązujące przepisy dotyczące sporządzania planów finansowych jednostek budżetowych nie przewidują wyodrębniania w planach finansowych jednostek wydatków na realizację przedsięwzięć w ramach funduszu, ani formalnego przekazywania wniosków sołectw do tych jednostek – jednostka budżetowa inna niż urząd gminy powinna posiadać wiedzę, które wydatki ma zrealizować zgodnie z wnioskami sołectw. Wydatki zgodne z wnioskami powinna bowiem zaewidencjonować jako wykonane w ramach funduszu (zgodne z wnioskami) i wykazać w kolumnie 10 rocznego sprawozdania Rb-28S.

Ile gmin w 2014 roku podjęło uchwały o wyodrębnieniu funduszu sołeckiego na 2015 rok?

Fundusz sołecki może być tworzony w blisko 90% polskich gmin, co czyni go największym pod względem liczby zaangażowanych mieszkańców oraz wysokości środków finansowych instrumentem partycypacji publicznej w kraju.

Fundusz sołecki tworzony jest mocą uchwały rady gminy podejmowanej do 31 marca. Dane dotyczące uchwał o wyodrębnieniu bądź niewyodrębnieniu funduszu sołeckiego gromadzą Regionalne Izby Obrachunkowe (RIO), które przesyłają je następnie do Krajowej Rady RIO. Na podstawie tych informacji Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji (MAiC) tworzy statystykę. Dane MAiC dostępne są TUTAJ. Tabela udostępniana przez MAiC zawiera dane z maja 2014 r. (przekazane przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych). Dotyczy liczby gmin z sołectwami, w których podjęto uchwały o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie (bądź niewyodrębnienie) w budżecie gminy środków stanowiących fundusz sołecki w 2015 r.

Dane zgromadzone przez RIO czy MAiC częściowo różnią się od danych, jakie Sieć Obywatelska – Watchdog Polska zweryfikowała na podstawie Biuletynów Informacji Publicznej gmin. Mimo, że w 2014 roku nie zapoznaliśmy się ze wszystkimi BIP’ami gmin zobowiązanych do podejmowania uchwał, wychwyciliśmy kilkadziesiąt błędów. W niektórych województwach gminy nie dopełniają obowiązku przesyłania uchwał dot. funduszu sołeckiego do RIO. Gminy mają na to 7 dni i rozbieżność w danych wynika w niektórych przypadkach z lekceważenia tego obowiązku przez niektóre jednostki samorządu terytorialnego.

W efekcie pełną lista gmin, które podjęły uchwałę o utworzeniu funduszu sołeckiego stworzyliśmy w oparciu o informacje, jakie gminy przesłały do wojewodów.

Lista gmin, które w 2014 r. podjęły uchwały o wyodrębnieniu funduszu sołeckiego i do 31 lipca 2014 r. przesłały na ten temat informację do właściwych wojewodów, zawiera: nazwę gminy, typ gminy (wiejska/miejsko-wiejska/miejska), nazwę województwa, liczbę sołectw w gminie, liczbę mieszkańców sołectw, liczbę mieszkańców gminy, wysokość kwoty bazowej istotnej dla obliczenia funduszu sołeckiego oraz wysokość funduszu sołeckiego w gminie. Listę można pobrać w pliku .pdf TUTAJ oraz w formacie edytowalnego arkusza kalkulacyjnego TUTAJ.

Czego można się dowiedzieć z naszej listy?

W ilu gminach zostały podjęte uchwały o funduszu sołeckim i ile gmin przesłało na ten temat informacje do wojewodów? Przynajmniej 1433 gminy podjęły uchwały o wyodrębnieniu funduszu sołeckiego (66% uprawnionych gmin), z tej grupy 1379 gmin przesłało do wojewodów informacje na temat wysokości funduszu (niedopełnienie tego obowiązku odbiera możliwość ubiegania się o zwrot wyddatków z budżetu państwa). Nadal blisko 2% uprawnionych gmin nie podejmuje żadnych uchwał o funduszu sołeckim.

W ilu sołectwach w 2014 r. mieszkańcy mogli decydować o funduszu sołeckim? W 1379 gminach, w których radni w 2014 r. podjęli decyzje o utworzeniu funduszu i które to gminy przekazały stosowne informacje do wojewodów, funkcjonowały 24992 sołectwa, w których mieszkańcy w 2014 r. mogli podejmować decyzje dotyczące funduszu sołeckiego.

Jaka była łącza wysokość środków z funduszy sołeckich o jakich w 2014 roku decydowali mieszkańcy? Łączna wysokość funduszy sołeckich o których w 2014 roku decydowali mieszkańcy z przeznaczeniem na 2015 rok i wyliczonych na podstawie wzoru zawartego w Ustawie, wyniosła według danych Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji blisko 372 miliony złotych, a dokładnie: 371 970 635,71 zł.

Jak poinformowało MAiC, w piśmie z 31 październia 2014 r. dostępnym TUTAJ, w bieżącym roku nie było potrzeby wprowadzania mechanizmu korygującego stopę zwrotu części wydatków dla gmin:

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt. 3 ustawy o funduszu sołeckim maksymalny limit wydatków z budżetu państwa będący skutkiem finansowym ustawy wynosi w 2016 r. – 129 000 tys. zł. Z informacji uzyskanych od wojewodów wynika, że maksymalna kwota zwrotu z budżetu państwa części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2015 r. (zwrot w 2016 r.) wyniesie 128 284 148,73 zł. (ok. 128 284 tys. zł.). Nie było potrzeby wprowadzania mechanizmu korygującego polegającego na (%) obniżeniu wysokości zwrotu z budżetu państwa części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego (w 2016 r. wysokość zwrot z budżetu państwa będzie wynosiła 40%, 30% lub 20% – vide art. 3 ust. 8 ustawy o funduszu sołeckim).

Wysokość funduszy sołeckich wyodrębnionych na 2015 rok w gminach, w podziale na województwa przedstawiał się następująco:

54 gminy bez możliwości zwrotu z budżetu państwa

Nie przesyłając w terminie informacji o wysokości funduszu sołeckiego, 4% gmin które wyodrębniły fundusz sołecki w 2014 r. pozbawiło się prawa do zwrotu z budżetu państwa części wydatków, które będą wykonane w 2015 r.

Według naszych obliczeń, wykonanych na podstawie danych znajdujących się w Biuletynach Informacji Publicznej urzędów gmin oraz otrzymanych z Urzędów Wojewódzkich i Regionalnych Izb Obrachunkowych, do 31 lipca 2014 roku 54 gminy nie przesłały wojewodom informacji wymaganych Ustawą o funduszu sołeckim (art. 3 ust. 3), pozbawiając się tym samym prawa do zwrotu części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego.

Art. 3 Ustawy o funduszu sołeckim traktuje:

[…] 3. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie do dnia 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy przekazuje wojewodzie informację o wysokości przypadających danym sołectwom środków, o których mowa w ust. 1, oraz o wysokości kwoty bazowej (Kb).

4. Wojewoda, po zweryfikowaniu otrzymanej informacji, o której mowa w ust. 3, przekazuje zbiorczą informację ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej w terminie do dnia 15 sierpnia roku poprzedzającego rok budżetowy.

5. Nieprzekazanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) informacji, o której mowa w ust. 3, w terminie do dnia 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy, skutkuje utratą przez gminę prawa do zwrotu części wydatków wykonanych w ramach funduszu w danym roku budżetowym.

Rozkład terytorialny gmin, które nie przesłały informacji do Urzędów Wojewódzkich przedstawia się następująco:

Mazowieckie w ogonie

Najwięcej gmin, ponieważ aż 37, które w 2014 r. podjęło decyzje o wyodrębnieniu funduszu sołeckiego i jednocześnie nie przesłało informacji o jego wysokości do wojewody, znajduje się na terenie województwa mazowieckiego. Konfrontując listę gmin, które wyodrębniły fundusz sołecki (sporządzoną na podstawie danych RIO i weryfikowaną przez nas w oparciu o BIP’y urzędów gmin oraz rozmowy telefoniczne z urzędnikami poszczególnych samorządów) z danymi Wojewody Mazowieckiego przekazanymi do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, odnośnie gmin, które poinformowały Wojewodę o wysokości funduszu sołeckiego, okazało się że następujące samorządy według dostępnych publicznie danych, nie będą miały możliwości uzyskania w 2016 r. zwrotu z budżetu państwa od wydatków poniesionych z funduszu sołeckiego w 2015 roku:

Bielsk, Czarnia, Grodzisk Mazowiecki, Izabelin, Jadów, Kałuszyn, Kazanów, Kowala, Latowicz, Leoncin, Lesznowola, Maciejowice, Mała Wieś, Michałowice, Mszczonów, Nadarzyn, Nasielsk, Nowa Sucha, Nowy Duninów, Paprotnia, Pniewy, Pułtusk, Radziejowice, Raszyn, Rzekuń, Siennica, Skaryszew, Stanisławów, Stara Kornica, Strachówka, Strzegowo-Osada, Szczutowo, Wierzbica, Wiskitki, Wyszogród, Zakroczym, Zatory.

Lista gmin z województwa Mazowieckiego, które do 31 lipca 2014 r. poinformowały Wojewodę Mazowieckiego o wysokości funduszu sołeckiego, przekazana przez Wojewodę do MAiC, dostępna jest TUTAJ.

Sprzeczne informacje uzyskaliśmy dla województw wielkopolskiego, pomorskiego i kujawsko-pomorskiego. W przypadku wielkopolskiego MAiC oraz RIO informują, że w bieżącym roku 133 gminy wyodrębniły fundusz sołecki, tymczasem Wojewoda otrzymał dane o wysokości funduszu sołeckiego ze… 150 gmin. Podobna różnica występuje w pomorskim i kujawsko-pomorskim, gdzie Wojewoda poinformował o większej liczbie samorządów posiadających fundusz niż ta, jaką sami samorządowcy zgłosili do RIO.

Brak możliwości wnioskowania o zwrot nie zmienia faktu, że zaplanowane wydatki muszą zostać wykonane, o ile tylko procedura decydowania o przeznaczeniu środków z funduszu sołeckiego na zebraniach wiejskich przebiegła prawidłowo.

Do końca października podamy informację o liczbie gmin, które w 2014 r. utworzyły fundusz sołecki. Omówimy również różnice między zebranymi przez nas danymi oraz informacjami pozostającymi w gestii MAiC, RIO i Wojewodów, weryfikując która z wymienionych instytucji była najbliższa określenia liczby samorządów z funduszem sołeckim.

Ministerstwo Finansów opublikowało 30 maja 2014 r. Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za 2013 r.

Dokument można pobrać TUTAJ.

Informacja o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego zawiera dane dotyczące wydatków z funduszy sołeckich poniesionych przez gminy w 2013 roku.

Łącznie 1169 gmin wykonało wydatki na sumę ponad 250 milionów złotych. 

Liczba gmin wydatkujących pieniądze z funduszy sołeckich:

2010 r. – 994

2011 r. – 1103

2012 r. – 1118

2013 r. – 1169

Zwracając uwagę na liczbę gmin, fundusz sołecki przyrastał rok do roku od 1% (2011 r.) przez 11% (2012 r.) do 4% (2013 r.), zaś od początku funkcjonowania Ustawy o funduszu soleckim liczba gmin realizujących fundusze sołeckie wzrosla o 17%.

Łączna kwota wydatków poniesionych przez jednostki samorządu terytorialnego w latach 2010-2013 z funduszy sołeckich wyniosła blisko 857 milionów złotych. 

Dane archiwalne dostępne są TUTAJ.

Rządowy projekt Ustawy o funduszu sołeckim z 28 stycznia 2014 r.

Rozpoczynamy szczegółową analizę rządowego projektu Ustawy o funduszu sołeckim. W pierwszej kolejności poruszamy sprawę pozbawienia zwrotu z budżetu państwa gmin, w których kwota bazowa dla gminy przekroczyła 200% średniej kwoty bazowej. W lutym 2014 r. przyjrzymy się następującym budzącym wątpliwości:

– brakowi przepisów przejściowych (art. 12 projektu traktuje, iż Ustawa wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia),

– niedoprecyzowaniu kwestii „wspólnej realizacji przedsięwzięć”,

– brakowi zasad określających zmiany wniosków o fundusz sołecki i kwestii składania wniosków o zmiany przez „sołectwo”,

– zasadności założeń o zwiększeniu liczby gmin wyodrębniających fundusz sołecki do 70% i ograniczeń finansowych dotyczących ogólnej kwoty zwrotu z budżetu państwa wpisanych do projektu Ustawy.

Kto daje i zabiera…

Projekt Ustawy o funduszu sołeckim przesłany przez rząd do Sejmu 28 stycznia 2014 r. w artykule 2, ustęp 7, punkt 3 przewiduje, iż gminy w których kwota bazowa (czyli iloraz wykonanych dochodów bieżących gminy i liczby mieszkańców gminy) jest wyższa niż 200% średniej kwoty bazowej dla kraju, nie otrzymają z budżetu państwa zwrotu części wydatków poniesionych w ramach funduszy sołeckich. W projekcie ustawy w art. 2 ust. 7 pkt. 3 czytamy (podkreślenie funduszesoleckie.pl):

7. Wydatki wykonane w ramach funduszu podlegają zwrotowi, o którym mowa w ust. 6, w następującej wysokości:

3)   20% wykonanych wydatków – dla gmin, w których Kb jest większe od 120% i nie większe niż 200% średniego Kbk w skali kraju, gdzie Kbk oznacza – średnią kwotę bazową w kraju – obliczaną dla gmin wiejskich i miejsko-wiejskich, ujętych w rejestrze terytorialnym, o którym mowa w art. 47 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 591 oraz z 2013 r. poz. 2), według stanu na dzień 1 stycznia roku poprzedzającego rok budżetowy.

Powyższy przepis, w zamyśle projektodawcy, miał postawić barierę dla korzystania z funduszu sołeckiego dla zamożnych gmin. W artykule Bogaci bez zwrotu na fundusz sołecki opublikowanym w Dzienniku Gazecie Prawnej 7 lutego 2014 r. wypowiedzi udzielili członkowie rządu i parlamentu:

Zaproponowaliśmy też ograniczenie zakresu uprawnionych do korzystania z funduszu sołeckiego. Te jednostki, które będą miały wskaźnik wydatków bieżących wyższy niż 200 proc. średniej krajowej, nie będą mogły korzystać ze zwrotu z budżetu państwa – mówi Magdalena Młochowska [Wiceminister Administracji i Cyfryzacji – MAiC]. Ireneusz Niewiarowski [Senator] wskazuje, że to pozbawi funduszy najbogatsze gminy. Obecnie takiego limitu nie ma.

Pojawia się pytanie, jakie uzasadnienie – skądinąd zupełnwydaie niezrozumiałe w swoim założeniu – towarzyszyło projektodawcy, aby ograniczać zakres uprawnionych do korzystania z funduszu sołeckiego?

Ekonomiczna bezzasadność rządowej propozycji

Na podstawie informacji dostępnych w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) Ministerstwa Finansów, BIPach gmin i danych przekazanych nam przez Wojewodów oceniliśmy, ilu gmin w obecnej chwili dotyczy rządowy projekt. W ilu gminach, które otrzymały w 2013 roku zwrot za wydatki w ramach funduszy sołeckich, został przekroczony wskaźnik 200% średniej kwoty bazowej dla kraju? W naszej ocenie zapis projektu Ustawy na dziś dotyczy… 8 gmin.

Obrazuje to poniższa tabela:

Przy założeniu, że kwota zwrotu z dla gmin wzrosłaby o 10% do poziomu 20% zwrotu, jak zakłada inny zapis rządowego projektu, oszczędność dla budżetu państwa w skali kraju wyniosłaby maksimum 500 tys. złotych. Oczywiście nie można wykluczyć, że nagle, po 5 latach funkcjonowania Ustawy o funduszu sołeckim „najbogatsze gminy” masowo zaczną wyodrębniać w swoich budżetach fundusz sołecki, jednak jak dowodzą dane przedstawione przez nas w 2012 roku (TUTAJ), można zakładać, że taka sytuacja nie będzie miała miejsca.

Samo wyrażenie „najbogatsze gminy” użyte przez polityków wprowadza w błąd. Jedynie 2 na 10 najbogatszych gmin wiejskich wyodrębniło fundusz sołecki na 2012 rok. Porównania dokonaliśmy na podstawie rankingu zamożności samorządów, przeprowadzanego przez czasopismo Wspólnota (TUTAJ i na obrazku poniżej) oraz własnych danych.

Na podstawie danych dotyczących zwrotu z budżetu państwa za 2012 rok oceniliśmy, ile gmin wyodrębniających do tej pory fundusz sołecki aspiruje do osiągnięcia kwoty bazowej wyższej niż 200% średniej kwoty bazowej dla kraju. Przyjęliśmy założenie, że w tej grupie mogą znaleźć się gminy, które już teraz cechuje wskaźnik min. 150% krajowej średniej kwoty bazowej. Takich gmin jest… 4. Są to:

Sitkówka-Nowiny w woj. świętokrzyskim (198%), Szczerców w woj. łódzkim (180%), Krynica Zdrój w woj. małopolskim (170%) oraz Michałowice w woj. mazowieckim (165%).

Warto przy tym zauważyć, że podkarpacka gmina Gorzyce jest gminą niezamożą (zajmującą 1146 pozycję w ww. rankingu), której wykonane dochody bieżące (na podstawie których oblicza się fundusz sołecki) jedynie w 2011 roku był wysokie – na skutek dofinansowań, darowizn i innych przychodów po powodzi. Co również spowodowało jednoroczny skok gminy o 1000 miejsc na skali wiejskiej zamożności. Czy gminy postawione w takiej sytuacji warto pozbawiać zwrotu z budżetu państwa części wydatków z funduszy sołeckich?

Niedopatrzenie ustawodawcy, który nie uwzględnił tego typu sytuacji w projekcie (mimo funkcjonowania zapisów w aktualnej Ustawie o funduszu sołeckim, dotyczących możliwości wprowadzania zmian i przeznaczania środków z funduszu sołeckiego na usuwanie skutków powodzi), w praktyce może rzutować na funkcjonowanie funduszu sołeckiego w gminach borykających się ze skutkami klęsk żywiołowych.

Społeczna szkodliwość rządowej propozycji

Na podstawie danych o zwrotach z budżetu państwa za 2012 rok, Sieć Obywatelska – Watchdog Polska przeprowadziła badanie wśród władz siedmiu gmin, które mogą zostać objęte zapisami art. 2 ust. 7 pkt. 3 projektu Ustawy. Za wyjątkiem jednej gminy, gdzie zdaniem skarbnika szkoda pieniędzy na fundusz sołecki, ponieważ te środki nie są racjonalnie wykorzystywane, ludzie mają za dużo życzeń, nie ma co sobie wiązać rąk zebraniami wiejskimi, a jak zabiorą nam zwrot, to fundusz umrze śmiercią naturalną, samorządowcy stwierdzili m.in, że:

– fundusz sołecki się sprawdza i korzysta z niego 90% sołectw w gminie (Gorzyce),

– fundusz sołecki to sukces, jest duże zainteresowanie mieszkańców, a sołtysi śledzą fundusz, debatują, wybierają priorytety (Puchaczów),

– fundusz sołecki warto kontynuować, zaś zabieranie zwrotu to wylewanie dziecka z kąpielą, odbieranie jednego z głównych argumentów na rzecz tworzenia funduszu w gminie oraz na rzecz samorządności jednostek pomocniczych (Kamieńsk),

– każda wydana złotówka. która wróci do budżetu jest w innym momencie wydana – to pieniądze, które są w budżecie tylko dzięki aktywności mieszkańców; fundusz sołecki jest w gminie od 2009 roku i spodowodował, że szczególnie w sołectwach pozbawionych bazy lokalowej „coś drgnęło” (Wieczfnia Kościelna),

– na ostatniej sesji mowa była aby utrzymywać fundusz – sołectwa z niego korzystają, a każde chce jak najwięcej osiągnąć i pokazać, żeby efekty były widoczne i służyły mieszkańcom. Fundusz sołecki? To jest nam potrzebne! (Ostrów)

– absolutnie należy kontynuować fundusz sołecki. To ma sens ponieważ uaktywnia ludzi. Poczuwają się, że to ich pieniądze, utwierdzeni są w przekonaniu, że to oni decydują o wspólnych pieniądzach a fundusz jest dodatkowym impulsem do działania dla społeczności i niech tak pozostanie – dodatkwo, niezależnie od wydatków inwestycyjnych! (Mielnik)

Aktualne pozostaje w powyższym kontekście pytanie o racjonalność ustawodawcy, który z jednej strony pragnie zwiąkszyć liczbę gmin wyodrębniających fundusz sołecki, z drugiej zaś strony wydaje się, że bez wiedzy o procesach społecznych zachodzących w gminach, w których od lat funkcjonuje fundusz sołecki – próbuje bez wyczerpującego uzasadnienia odebrać zwrot rzekomo najbogatszym samorządom. Oszczędność dla budżetu państwa żadna a pożytek z tak sformułowanych zapisów projektu ustawy jeszcze mniejszy.

7 lutego 2014 r. odbyło się posiedzenie sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (STiPR). Komisja obradowała nad dwoma projektami:

– poselskim projektem Ustawy o zmianie ustawy o funduszu sołeckim (druk nr 1755). Projekt dostępny jest TUTAJ.

– rządowym projektem Ustawy o funduszu sołeckim (druk nr 2102). Projekt dostępny jest TUTAJ.

Podczas 6 minutowych obrad Komisja STiPR przyjęła projekty do dalszych prac. Zastanowienie budzi czas pracy Podkomisji ds. ustroju samorządu terytorialnego. Podkomisja zdążyła zaopiniować rządowy projekt Ustawy o funduszu sołeckim w ekspresowym tempie – 29 stycznia 2014 r. rządowy projekt skierowany został do Sejmu. 4 lutego (wtorek) po uzyskaniu opinii Biura Legislacyjnego projekt skierowano do Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej a już 7 lutego (piątek) odbyło się pierwsze czytanie projektu w Komisji.

Trudno powiedzieć czy Podkomisja obradująca między 5 a 7 lutego nad rządowym projektem Ustawy o funduszu sołeckim posiadała wystarczającą ilość czasu, aby wystarczająco wnikliwie zapoznać się z rządowym projektem, który jak podkreślamy w przedstawionej opinii (TUTAJ), nie jest pozbawiony wad. Tempo prac nad projektem budzi nasze poważne wątpliwości i w naszej ocenie negatywnie wpływa na jakość stanowionego prawa.

Transmisja z obrad komisji dostępna jest po kliknięciu poniższego obrazka oraz TUTAJ.

Artykuł 240a ust. 5 pkt. 5 a fundusz sołecki

W sierpniu 2013 roku Sejm przyjął nowelizację Ustawy o finansach publicznych. Przyjęte prawo m.in. zawiesiło obowiązek stosowania w 2013 r. ograniczeń związanych z przekroczeniem tzw. pierwszego progu ostrożnościowego, czyli sytuacji w której proporcje długu publicznego do PKB są większa od 50 proc. a mniejsze niż 55 proc. Dzięki przyjęciu nowelizacji rząd mógł podnieść deficyt budżetu państwa z ok. 35 do 51 miliardów złotych.

Przyjęta nowelizacja niesie ze sobą również konsekwencje dotyczące wprowadzania funduszu sołeckiego.

Nowelizacji uległ bowiem artykuł 240a. W tym artykule pojawił się zapis zakazujący tworzenia funduszu sołeckiego, w przypadku wdrażania przez gminę planu naprawczego (chodzi o kwestie związane z brakiem możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadami określonymi w art. 242–244 Ustawy o finansach publicznych oraz z zagrożeniem realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego). Art. 240a ust. 5 traktuje, iż:

5. W okresie realizacji postępowania naprawczego jednostka samorządu terytorialnego:
1) nie może podejmować nowych inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych;
2) nie może udzielać pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego;
3) nie może udzielać poręczeń, gwarancji i pożyczek;
4) nie może ponosić wydatków na promocję jednostki;
5) nie może tworzyć funduszu sołeckiego;
6) ogranicza realizację zadań innych niż obligatoryjne, finansowanych ze środków własnych.

Jak pisze dr Rafał Trykozko w przygotowanej dla Sieci Obywatelskiej ekspertyzie zastosowane sformułowanie o zakazie „tworzenia” funduszu sołeckiego budzi szereg wątpliwości w odniesieniu do przepisów ustawy o funduszu sołeckim. Ustawa ta nie posługuje się bowiem pojęciem „tworzenia funduszu sołeckiego„.

Wejście w życie nowelizacji Ustawy o finansach publicznych oraz propozycje nowej Ustawy o funduszu sołeckim rodzą praktyczne problemy dla grupy kilkudziesięciu gmin, które przypuszczalnie znajdą się w opisanej przepisem Ustawy trudnej sytuacji finansowej. Nawet jeśli w roku poprzedzającym wdrożenie planu naprawczego gminnych finansów, zostaną uchwalone wnioski o fundusz sołecki, zadanie stojące przed uchwalonym programem naprawczym nakazuje zatem wiązać zakaz „tworzenia funduszu sołeckiego” w okresie realizacji programu z zakazem dokonywania wydatków w ramach funduszu sołeckiego w latach objętych programem.

Ekspertyza dr Rafała Trykozko dostępna jest TUTAJ.

Artykuł Michała Cyrankiewicza Trzy lata bez środków na sołeckie inwestycje, Rzeczpospolita, 6 lutego 2014 r. dostępny jest TUTAJ.

Publikujemy listę pytań, które pomogą przygotować się do ewentualnej kontroli funduszu sołeckiego. Pytania pochodzą z protokołów kontroli funduszu sołeckiego przeprowadzanych przez Regionalne Izby Obrachunkowe.

Prawidłowość wniosku sołectwa przyjętego do realizacji

1. Czy urząd gminy jest w posiadaniu dokumentacji potwierdzającej, że wniosek w sprawie przeznaczenia funduszu został uchwalony przez zebranie wiejskie?
2. Czy wniosek uchwalono prawidłowo?
3. Czy wniosek wpłynał do urzędu gminy w terminie do 30 września?
4. Czy wniosek zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami art. 4 ust. 3 u.f.s.?
5. Czy przedsięwzięcia zawarte we wniosku są zgodne z przepisami art. 1 ust. 3 u.f.s.?
6. Czy można przyjąć, że przedsięwzięcia zawarte we wniosku mieściły się w ramach środków przypadających sołectwu?
7. Czy wójt (burmistrz) powierzył w formie pisemnej konkretnemu pracownikowi (pracownikom) obowiązki w zakresie weryfikacji prawidłowości składanych przez sołectwa wniosków?

Pobierz pytania w formie załącznika TUTAJ.

Wydatkowanie środków funduszu sołeckiego

1. Czy w uchwale budżetowej ujęto jako wydatki realizowane w ramach funduszu sołeckiego wyłącznie przedsięwzięcia zgodne z przyjętymi do realizacji wnioskami sołectw?
2. Czy rada gminy uchwalając budżet uznała wszystkie ujęte w projekcie przedsięwzięcia za prawidłowe (art. 4 ust. 7 u.f.s.)?
3. Czy w trakcie roku budżetowego zachowano zgodność między przedsięwzięciami wynikającymi z przyjętych do realizacji wniosków sołectw a postanowieniami uchwały budżetowej?
4. Czy zrealizowano wszystkie ujęte w uchwale budżetowej przedsięwzięcia zgłoszone przez sołectwa we wnioskach?
5. Czy środki funduszu sołeckiego wydatkowano wyłącznie na zadania wynikające z wniosków sołectw przyjętych do realizacji w trybie u.f.s.?
6. Czy wójt (burmistrz) wyznaczył pisemnie pracownika właściwego do merytorycznej kontroli dowodów księgowych i zatwierdzania ich jako dokumentujących wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego?
7. Czy przewidziano w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości zasady ujmowania w ewidencji wydatków uznanych za wykonane w ramach funduszu w celu zapewnienia danych do wypełnienia kolumny 10 w sprawozdaniu Rb-28S?
8. Czy faktycznie w ewidencji wyodrębniano wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego (w tym także w sytuacji braku regulacji wewnętrznych w tym zakresie)?
9. Czy w przypadku prowadzenia ewidencji wydatków wykonanych w ramach funduszu dane zawarte w kolumnie 10 sprawozdania Rb-28S są zgodne z tą ewidencją?

Pobierz pytania w formie załącznika TUTAJ.

Wniosek o zwrot z budżetu państwa części wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego

1. Czy gmina złożyła do wojewody wniosek o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu?
2. Czy we wniosku ujęto wszystkie wydatki poniesione na realizację przedsięwzięć wynikających z wniosku sołectwa do wysokości kwoty przypadającej sołectwu na podstawie art. 2 ust. 1 u.f.s.?
3. Czy we wniosku o zwrot ujęto wyłącznie wydatki na realizację przedsięwzięć wynikających z prawidłowych wniosków sołectw, złożonych w trybie art. 4 u.f.s.?
4. Czy we wniosku o zwrot ujęto wyłącznie wydatki poniesione w roku budżetowym (między 1 stycznia a 31 grudnia roku realizacji funduszu)?
5. Czy gmina wykazała we wniosku prawidłową kwotę należnego jej zwrotu?

Pobierz pytania w formie załącznika TUTAJ.

Przykładowe dokumenty zawierające wymienione wyżej pytania

Gmina ŁUKTA

Protokół kontroli problemowej w ramach kontroli koordynowanej funduszu sołeckiego w latach 2009-2011 dostępny jest TUTAJ.

Wystąpienie pokontrolne w ramach ww. kontroli dostępne jest TUTAJ.

Gmina EŁK

Protokół kontroli problemowej w ramach kontroli koordynowanej funduszu sołeckiego w latach 2009-2011 dostępny jest TUTAJ.

Wystąpienie pokontrolne w ramach ww. kontroli dostępne jest TUTAJ.

Jak samorządy radzą sobie z funduszem sołeckim?

Przeprowadziliśmy badanie sprawozdań finansowych 1035 gmin (na 1140 realizujących wydatki z funduszy sołeckich w 2012 r.) w zakresie wykonania funduszu sołeckiego za 2012 rok. Zaledwie 2% gmin miało poważne problemy z realizacją funduszy sołeckich. Ponad połowa gmin wydała 90% środków wyodrębnionych na fundusze sołeckie. Publikowany niżej wykres obrazuje proporcję środków wydanych z funduszy sołeckich do środków wyodrębnionych na fundusze sołeckie w budżetach gmin (proporcje środków wydanych z funduszy sołeckich do kwoty na jaką złożyłone zostały wnioski o fundusz sołecki szacujemy jako jeszcze wyższe).

W jaki sposób należy odczytać poniższy wykres? Publikujemy w nim informację dotyczącą liczby gmin (26, 72, 220, 717), które w 2012 roku realizowały przedsięwzięcia z funduszy sołeckich. Wykonanie funduszu oznacza procent wydanych środków w proporcji do środków wyodrębnionych na fundusz w budżetach gmin. Przykładowo:

• 717 gmin (czyli 70% z 1035 objętych badaniem) w 2012 roku wykonało wydatki z funduszy sołeckich w ponad 80% kwoty przypadającej na gminę,

• 2% gmin (26 samorządów) wydało mniej niż 35% środków przewidzianych na fundusze sołeckie w 2012 r.

Co istotne, tylko w 1/3 polskich gmin zrealizowano wydatki w mniejszej wysokości niż 80% funduszu sołeckiego. Taka sytuacja może być spowodowana np. niezłożeniem wniosków przez część sołectw w gminach bądź tańszą realizacją przedsięwzięć. Nierealizowanie budżetu gminy w zakresie funduszu sołeckiego, tak jak w gm. Wierzbica w woj. mazowieckim (informacja dostępna TUTAJ) może być przyczyną do nieudzielenia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta absolutorium z wykonania budżetu.

Na podstawie analizy sprawozdań finansowych przygotowaliśmy listę 2% gmin, 26 samorządów w których procent wydatków z funduszy sołeckich w 2012 roku wyniósł mniej niż 35% wyodrębnionej kwoty. Można mieć uzasadnione pytania, co do przyczyn stojących za takim stanem rzeczy. Przeprowadziliśmy wywiady z 17 przedstawicielami urzędów z poniższej listy. W grupie urzędników znalazło się sześciu skarbników, sekretarz gminy, zastępca wójta oraz dziewięciu urzędników odpowiedzialnych za kwestie funduszu sołeckiego.

Na podstawie wywiadów z urzędnikami nie można wskazać jednoznacznej przyczyny braku realizacji przedsięwzięć z funduszy sołeckich. Również uzupełnienie wywiadów o dane stanowiące informację publiczną nie pozwala wyodrębnić głównej przyczyny niskiej realizacji zadań z funduszu. W marcu 2014 roku Stowarzyszenie zwróci się do Rad Gmin odnośnie przyczyn niskiego wykonania funduszu sołeckiego. W powyższej grupie gmin znajdują się tak samorządy o wysokim poziomie zadłużenia (Jasionówka) oraz o bardzo dobrych wskaźnikach zadłużenia (Józefów). Również dochody gmin są zróżnicowane, podobnie liczba składanych wniosków do funduszu sołeckiego oraz charakter ujętych w nich przedsiewzięć. W gminach Susiec i Wiązów problemem były braki dokumentacyjne we wnioskach. To niewątpliwie przyczyna, na jaką samorząd ma bezpośredni wpływ, prowadząc działania edukacyjne. W gminie Łaszczów wskazano, że celem gminy jest zblokowanie inwestycji nie zaś rozdrabnianie środków – przy takim podejściu do realizacji zadań z funduszu sołeckiego nie może dziwić niskie wykonanie przedsięwzięć. Podobną opinię wyraziła przedstawicielka gm. Biesiekierz, w tej gminie radni konsekwentnie wyodrębniają fundusz sołecki. W gminie Jasionówka wskaźnik zadłużenia w końcu 2012 r. wyniósł 54% (jako procent dochodów budżetowych). W tej gminie w pierwszej kolejności realizowane były wydatki związane z obsługą zadłużenia i zadania obligatoryjne gminy. W gminie Nowogard (woj. zachodniopomorskie) w 2011 roku przedsięwzięcia z funduszu sołeckiego ze względu na niekompletność wniosków zrealizowane zostały z innych środków budżetu gminy. Rady gmin Rachanie, Łaszczów i Stary Brus w 2012 roku podjęły decyzje o niewyodrębnianiu funduszu sołeckiego. Statystyka dla gminy Szaflary (woj. małopolskie) może być myląca, ponieważ gmina zwiększyła fundusz sołecki ponad wysokość przewidzianą w Ustawie.

Na poniższej mapie zaznaczone zostały gminy, dla których zebraliśmy pogłębione dane, opisane wyżej. Wywiady zrealizowaliśmy w listopadzie 2013 r. W całym badaniu uwzględniliśmy 1035 gmin, tj. wszystkie oprócz gmin z obszaru województwa mazowieckiego (ze względu na brak danych, wyjątkowo w skali kraju nie gromadzonych przez Wojewodę Mazowieckiego; dane uzupełniamy kontaktując się z mazowieckimi gminami).

58 milionów zwrotu

Publikujemy informację o wysokości dotacji z budżetu państwa przekazanej gminom w 2013 roku, tytułem zwrotu części wydatków poniesionych w ramach funduszy sołeckich w 2012 r. Warto pamiętać o wysokości zwrotu. Te pieniądze mogą wrócić do sołectw.

W 2012 roku wydatki z funduszy sołeckich zrealizowało 1140 gmin, z tego 751 gmin wiejskich, 385 gmin miejsko-wiejskich i 4 gminy miejskie na łączną kwotę ponad 233 milionów złotych.

Źródło tabeli: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. Informacja o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego dostępn jest TUTAJ. Dla porównania w 2011 roku wydatki zrealizowało 1103, zaś w 2010 roku 994 samorządy.

Fundusz sołecki w podziale na województwa i gminy

Źródło: Monitoring Funduszu Sołeckiego – funduszesoleckie.pl, dane Urzędów Wojewódzkich, dane Ministerstwa Finansów (MF). Informacja MF o wysokości zwrotu części wydatków z funduszy sołeckich, po zaokrągleniu do tys. złotych, dostępna jest TUTAJ.

Informacje dla poszczególnych gmin znajdują się w plikach do pobrania w poniższej tabeli. Każdy może sprawdzić, jaka kwota została wyodrębniona w budżecie gminy na fundusz sołecki w 2011 r., ile pieniędzy zostało wydanych w 2012 r. oraz jaką kwotę otrzymała gmina z budżetu państwa w 2013 r., tytułem zwrotu części wydatków. Kwota zwrotu stanowi 10, 20 lub 30% wydatków na wykonanye w 2012 r. przedsięwzięcia z funduszu sołeckiego.

Sprawdź ile zwrotu z budżetu państwa otrzymała Twoja gmina!

Województwo	Kwota funduszy wyodrębniona w budżetach gmin w 2011 r. w zł	Kwota funduszy wydatkowana w 2012 r. w zł	Procent wydanych środków	Kwota zwrotu z budżetu         państwa w 2013 r. w zł	DANE DLA KAŻDEJ GMINY
Dolnośląskie	20 654 793,3	17 647 478,87	85%	4 750 283,15	Pobierz
Kujawsko-pomorskie	19 815 531,22	17 892 300,88	90%	4 274 256,29	Pobierz
Lubelskie	21 697 809,96	18 698 045,01	86%	4 968 027,00	Pobierz
Lubuskie	7 927 802,03	6 962 308,50	89%	1 873 462,00	Pobierz
Łódzkie	15 581 337,73	13 437 055,71	86%	3 529 402,79	Pobierz
Małopolskie	16 267 871,17	9 690 602,77	59%	3 200 430,00	Pobierz
Mazowieckie		33 443 165,97		8 033 701,71	Pobierz
Opolskie	9 924 237,96	8 514 588,51	86%	2 396 908,95	Pobierz
Podkarpackie	20 843 817,95	18 137 957,79	87%	4 300 980,32	Pobierz
Podlaskie	9 270 479,39	8 108 128,21	87%	2 132 035,00	Pobierz
Pomorskie	13 778 509,98	12 006 606,91	87%	2 383 660,18	Pobierz
Śląskie	10 920 613,31	9 748 664,18	83%	2 751 517,92	Pobierz
Świętokrzyskie	11 794 440,17	9 257 411,54	78%	2 500 861,77	Pobierz
Warmińsko-mazurskie	13 382 155,00	11 609 203,40	87%	2 447 235,36	Pobierz
Wielkopolskie	28 918 074,00	25 825 897,72	89%	6 782 455,49	Pobierz
zachodniopomorskie	11 734 939,81	9 447 468,00	80%	2 039 016,33	Pobierz
OGÓŁEM				58 363 232 zł

Dane umieszczone w odnośnikach publikujemy w formie otrzymanej z Urzędów Wojewódzkich.

Wyjątek stanowi opis sytuacji w województwie mazowieckim. Mazowiecki Urząd Wojewódzki, jako jedyny w kraju, nie gromadzi danych dotyczących kwoty wyodrębnianych funduszy sołeckich, podobnie RIO w Warszawie nie posiada powyższych informacji (wyjaśnienia RIO z 12 listopada 2013 r. dostępne są TUTAJ). Dane dotyczące wyodrębnionego funduszu sołeckiego na 2012 r. dla 133 gmin województwa mazowieckiego opublikujemy po uzyskaniu odpowiedzi ze wszystkich samorządów.

Szczegółowe dane za lata 2011 oraz 2010 dostępne są do pobrania w teście archiwalnym TUTAJ.